Kwatera tymczasowa - jak ją traktować?

Strażacy nie raz pełnią służbę poza swoim miejscem zamieszkania, co oznacza, że potrzebują na ten czas miejsca do życia.

Jak postąpić w przypadku, gdy strażak zajmuje kwaterę tymczasową przez okres dłuższy niż 5 lat? Wypłacać mu równoważnik za brak lokalu, czy może poczekać na złożenie stosownego oświadczenia mieszkaniowego? Jak zatem traktować kwaterę tymczasową? Wątpliwości rozwieje kpt. Dominik Kabat z Biura Logistyki w KG PSP.

Istotę poglądów ustawodawcy na kwestię kwatery tymczasowej wyłożył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Ol 126/21). Zauważa w nim, że tymczasowa kwatera służy zaspokajaniu tymczasowych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej w okresie pełnienia służby w celu sprawowania obowiązków wynikających z istoty stosunków służbowych. Lokale mieszkalne mają natomiast na celu trwałe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy i przeznaczone są na stały pobyt.

Powyższa teza koresponduje (w zakresie, w jakim kwatera tymczasowa związana jest z istotą obowiązków służbowych) z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 lutego 2008 r. (sygn. akt II SA/Op 587/07). Sąd stwierdza tam, że możliwość przydzielenia strażakowi mianowanemu kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej PSP na czas pełnienia służby ustawodawca ograniczył tylko i wyłącznie do miejscowości, w której znajduje się jednostka stanowiąca miejsce stałego pełnienia obowiązków służbowych (miejsca zatrudnienia) strażaka.

Pewnych wskazówek interpretacyjnych dostarcza ustawodawca. Z brzmienia przepisu art. 78 ust. 4 ustawy o PSP możemy bardzo łatwo wyciągnąć wniosek, że kwatera tymczasowa to forma przejściowa, stosowana w sytuacji, gdy z różnych względów nie jest możliwe przydzielenie strażakowi lokalu mieszkalnego.

W praktyce administracyjnej często możemy spotkać się z sytuacją długotrwałego zajmowania kwater tymczasowych i związanym z tym dylematem praktycznym dotyczącym równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Dla porządku przytoczmy brzmienie art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (DzU z 2021 r. poz. 1940 ze zm.) - dalej przywoływanej jako „ustawa o PSP”. Rzeczony przepis stanowi, że w przypadku gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat.

Możliwe są dwa podejścia do kwestii równoważnika w takiej sytuacji. Według pierwszego z nich po upływie 5 lat zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej wydaje się decyzję przyznającą równoważnik za brak lokalu. W tym miejscu zaczyna się rysować słabość tego podejścia - leży ona u podstaw możliwości działania organu. Postępowanie administracyjne w sprawach dotyczących równoważnika za brak lokalu jest co do zasady postępowaniem wszczynanym i prowadzonym w trybie na wniosek. Tymczasem można spotkać się ze stanowiskiem, zgodnie z którym po upływie 5 lat świadczenie przyznaje się z urzędu. Ten punkt widzenia nie znajduje obecnie uzasadnienia.

Pomocne w tym zakresie jest stanowisko przedstawione w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt. III OSK 4951//21 z dnia 16 lutego 2022 r., gdzie Sąd stwierdza, że przepis art. 78 ust. 4 ustawy o PSP dotyczy sytuacji, w których strażak mający już ustalone uprawnienie do równoważnika za brak lokalu otrzymuje kwaterę tymczasową (jako zastępczą i tymczasową formę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych). Aby zachować ciągłość uprawnień do równoważnika za brak lokalu, wstrzymuje się więc tylko wypłatę świadczenia (i to na okres 5 lat), a po jego upływie bez konieczności wydania nowej decyzji administracyjnej ponownie zostaje wypłacone świadczenie.

Taki punkt widzenia znajduje uzasadnienie, jeżeli spojrzymy na tę kwestię z punktu widzenia ekonomiki procesowej (brak konieczności wydania decyzji o utracie uprawnienia w związku z przyznaniem kwatery tymczasowej) oraz pewności prawa. W obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja administracyjna ustalająca uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Nie ma też konieczności wydawania nowej decyzji ustalającej uprawnienie do równoważnika po upływie 5 lat zajmowania kwatery tymczasowej.

Widzimy tu wyraźnie holistyczne podejście ustawodawcy. Kwatera tymczasowa traktowana jest jako rozwiązanie pośrednie, które ma być stosowane do czasu przydziału lokalu mieszkalnego, a w kwestii równoważnika pieniężnego mamy zachowaną ciągłość uprawnień. Przemawia to za oceną art. 78 ust. 4 ustawy o PSP jako przepisu o charakterze stricte technicznym, nakazującym wstrzymanie wypłaty jako zwykłą czynność techniczną.

Powracając na grunt rozważań na temat natury instytucji kwatery tymczasowej, warto skupić się na jej roli. Ma ona (w świetle założeń ustawodawcy oraz poglądów judykatury) praktyczne zadanie, tj. zaspokojenie potrzeb służby w sposób doraźny, w warunkach, w których nie jest możliwe zrealizowanie podstawowego uprawnienia strażaka do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o PSP.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że kwatera tymczasowa co do zasady wiąże funkcjonariusza z czasem i miejscem pełnienia służby. Takie ujęcie jest zrozumiałe, jeżeli weźmiemy pod uwagę tylko i wyłącznie interes służby i potraktujemy kwaterę jako instrument polityki kadrowej. W opisanym na wstępie wyroku WSA w Olsztynie położono duży nacisk na kwestie aksjologiczne, dokonano wartościowania instytucji lokalu mieszkalnego i kwatery tymczasowej, podkreślając wagę instytucji lokalu mieszkalnego.

Istotną zaletą kwatery tymczasowej jest jej tymczasowość przejawiająca się w dwóch aspektach. Po pierwsze, tymczasowość rozumieć można w kontekście opisanej wyżej roli kwatery jako instytucji pośredniej, mającej rozwiązać kwestie mieszkaniowe funkcjonariusza do czasu przydziału lokalu. Tymczasowość może być także odnoszona do opisanego wcześniej wiązania funkcjonariusza z czasem i miejscem pełnienia służby. Kwatera bez wątpienia powstała jako środek doraźnie zaspokajający potrzeby w sytuacji braku odpowiednich zasobów lokalowych i stanowi (obecnie) stadium pośrednie.