Procedury związane z decyzją

Przebieg czynności kontrolno-rozpoznawczych oraz zasady poprawnego redagowania decyzji administracyjnej zostały omówione w poprzednich artykułach. W tym numerze chciałabym poruszyć kwestie związane z doręczeniem decyzji, postępowaniem odwoławczym od decyzji i prolongowaniem nałożonych w decyzjach terminów wykonania obowiązków.

W postępowaniu administracyjnym niezwykle istotne są obowiązujące procedury. To, w jaki sposób je zastosujemy, ma wpływ na przebieg i wynik toczącego się postępowania. Zatem należy się z nimi dokładnie zapoznać i stosować je w praktyce.

Doręczenie decyzji

Prawidłowe doręczenie decyzji administracyjnej do strony postępowania lub jej przedstawiciela (jeżeli został on ustanowiony) jest niezwykle ważne ze względów proceduralnych. Od dnia doręczenia zaczyna biec termin do złożenia przez stronę odwołania, dlatego tak ważne jest, by doręczenie decyzji administracyjnej było prawidłowe i odpowiednio udokumentowane. Najłatwiej wykorzystać do tego zwrotne potwierdzenie odbioru w kolorze białym. W przeciwieństwie do żółtego druczku, zawiera on informację od doręczyciela - czy i w jaki sposób zawiadomił adresata o przesyłce, a ponadto ma rubrykę na oświadczenie domownika, sąsiada lub dozorcy domu o zobowiązaniu się do oddania przesyłki adresatowi, co jest niezbędne do uznania doręczenia zastępczego za skuteczne. Zgodnie z artykułem 43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się bowiem za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O odręczeniu pisma zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub - gdy nie jest to możliwe - na drzwiach mieszkania.

Jeśli nie można doręczyć pisma ani bezpośrednio, ani w formie doręczenia zastępczego, doręczający zawiadamia adresata poprzez awizo, które pozostawia w skrzynce pocztowej lub ­ gdy nie jest to możliwe - na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Adresat ma - licząc od dnia zawiadomienia - 7 dni na odbiór przesyłki w punkcie pocztowym. W przeciwnym razie otrzyma powtórne awizo, dające mu kolejne 7 dni. Jeśli i w tym terminie go nie odbierze, zgodnie z prawem
uznaje się, że pismo zostało doręczone wraz z upływem 14 dnia.

W takim przypadku zwróconą przez pocztę korespondencję należy pozostawić w aktach sprawy. Nie powinno się jej wysyłać ponownie do adresata.

Odwołanie od decyzji

Coraz częściej zdarza się, że strony postępowania wykorzystują przysługujące im prawo i odwołują się od wydanych decyzji. Rozpatrywanie odwołań należy do komendanta wojewódzkiego PSP, jednakże prewentyści pełniący służbę w KP/KM PSP (komendant powiatowy/miejski jest organem I instancji) mają ważne obowiązki w postępowaniu odwoławczym. Poniżej postaram się przedstawić to, co powinni o nim wiedzieć.

Stronie postępowania przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w I instancji do organu administracji państwowej wyższego stopnia, którym w myśl art. 27 ustawy
o Państwowej Straży Pożarnej jest komendant wojewódzki PSP. Na podstawie art. 129 kpa strona wnosi odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem organu, który ją wydał (komendanta powiatowego/miejskiego PSP).

Jaka jest rola prewentysty z komendy powiatowej/miejskiej PSP podczas postępowania odwoławczego? Po pierwsze zobowiązany jest przesłać organowi odwoławczemu odwołanie wraz z aktami sprawy (oryginałami lub kopiami poświadczonymi za zgodność z oryginałem) w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Organ I instancji powinien ustosunkować się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Akta sprawy przekazane organowi odwoławczemu muszą być kompletne, ułożone chronologicznie, ponumerowane oraz zawierać metrykę sprawy, zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu ministra administracji i cyfryzacji z 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy (DzU poz. 250). Konieczne jest również przekazanie organowi odwoławczemu koperty, w której odwołanie zostało doręczone organowi I instancji. Jeśli strona postępowania dostarczyła odwołanie osobiście do sekretariatu, zamiast koperty przekazuje się organowi odwoławczemu oświadczenie o powyższym fakcie.

Jeżeli komendant powiatowy/miejski PSP uzna, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości może wydać nową decyzję (na podstawie art. 132 kpa), w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Jest to możliwe tylko, gdy odwołanie wniosły wszystkie strony postępowania, albo wniosła je jedna ze stron, a pozostałe wyraziły zgodę na uchylenie decyzji lub jej zmianę zgodnie z żądaniem odwołania.

UWAGA: Jeśli w postępowaniu administracyjnym występuje więcej niż jedna strona (np. decyzja wystawiona jest na dwóch wspólników spółki cywilnej),
organ I instancji jest zobowiązany powiadomić o wpłynięciu odwołania także pozostałe strony postępowania).

Po przesłaniu odwołania wraz z pełną dokumentacją do komendy wojewódzkiej PSP oraz ewentualnym zawiadomieniu pozostałych stron postępowania o wpłynięciu odwołania rola prewentysty jest już właściwie zakończona. Dalsze losy odwołań pozostają w rękach pracowników komend wojewódzkich PSP. Prewentysta KP/KM PSP musi zaś pamiętać, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (chyba że został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności) oraz że wniesione w terminie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Do czasu rozpatrzenia odwołania przez komendanta wojewódzkiego PSP nie powinien on więc przeprowadzać czynności sprawdzających ani wszczynać postępowania egzekucyjnego.

Organ odwoławczy, kończąc postępowanie odwoławcze, może:

1. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję,
2. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części,
3. umorzyć postępowanie odwoławcze,
4. uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym przekazując sprawę, komendant wojewódzki PSP powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez komendanta powiatowego/miejskiego PSP.

Istotne jest przy tym, że komendant wojewódzki nie może uchylić decyzji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie w części. Aby zastosować ten tryb, decyzja musi zostać uchylona w całości.

Prewentysta musi ponadto wiedzieć, że w przypadku uchylenia decyzji przez organ II instancji, komendantowi powiatowemu/miejskiemu PSP nie przysługuje żaden środek odwoławczy - organ I instancji nie jest bowiem stroną postępowania. Nawet gdy komendant powiatowy/miejski PSP nie zgadza się z treścią decyzji komendanta wojewódzkiego PSP, pozostaje mu jedynie wykonać dyspozycje zawarte w sentencji i uzasadnieniu decyzji II instancji.

Jeżeli nie zostało złożone odwołanie, po upływie terminów realizacji obowiązków nałożonych decyzją administracyjną należy przeprowadzić czynności kontrolno-rozpoznawcze, aby sprawdzić ich wykonanie. Z czynności tych sporządza się protokół. Gdy nakazy określone w decyzji nie zostały wykonane, należy niezwłocznie wysłać do adresata decyzji upomnienie (wzór dostępny na stronie internetowej „Przeglądu Pożarniczego”), a następnie, w razie dalszej bierności strony - wszcząć administracyjne postępowanie egzekucyjne.

Terminy załatwienia spraw

Aby nie narazić się na złożenie przez stronę postępowania skargi na bezczynność organu, prewentysta powinien znać maksymalne terminy prowadzenia postępowań administracyjnych - i przestrzegać ich. Jak pisałam w pierwszym artykule z tego cyklu, zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku zawiadomienia organu PSP przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o stwierdzeniu zagrożenia życia lub zdrowia użytkowników obiektu, czy też w przypadku polecenia sądu lub prokuratora dotyczącego przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi, natomiast w pozostałych przypadkach (np. gdy prewentysta ujawni nieprawidłowości podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych na podstawie rocznego harmonogramu) datą taką będzie chwila wysłania stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje fakt, że samo przeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 35. § 1. kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego (czyli około 90% prowadzonych przez was postępowań) powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Jak powinno się obliczać te terminy? Odpowiedź przynoszą nam regulacje zawarte w kpa ­ jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie wystąpiło. Terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. Terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Jeżeli natomiast koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.

Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z orzecznictwem (sygnatura I OPS 1/11 - uchwała NSA z 15 czerwca 2011 r.) sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa.

UWAGA: O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie miesiąca komendant powiatowy/miejski PSP powinien zawiadomić strony, podając jednocześnie przyczyny zwłoki i nowy termin załatwienia sprawy.

Prolongaty

Strona postępowania często składa wniosek o przedłużenie terminu wykonania nałożonego na nią w decyzji obowiązku. Pojawia się wówczas (zwłaszcza u początkującego prewentysty) wiele wątpliwości i pytań. Co zrobić z takim wnioskiem, zwłaszcza jeśli sformułowany jest jako odwołanie od decyzji? Czy przesłać go do komendy wojewódzkiej, czy powinien go rozpatrzyć komendant powiatowy/miejski PSP? W jakiej formie oraz na jakiej podstawie prawnej należy przedłużyć termin? A jeśli komendant powiatowy/miejski nie zgadza się na przedłużenie? Czy w takim przypadku również powinien wydać decyzję administracyjną?

I tym razem warto zajrzeć na stronę internetową PP, na której dostępny jest wzór decyzji przedłużającej termin wykonania nałożonych obowiązków.

Aby w pełni zobrazować prawidłowy przebieg postępowania i możliwości, jakie daje nam prawo, sporządziłam diagram. Jest on odpowiedzią na pytanie: jak powinniśmy traktować wniosek o prolongatę - jako odwołanie, czy jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa?

Każde pismo wniesione do organu PSP w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji administracyjnej stronie postępowania (chociażby nie zawierało oznaczenia „odwołanie”), w którym strona wyraża swoje niezadowolenie z jakiejkolwiek części decyzji (również z terminu nałożonego na nią), należy traktować jak odwołanie od przedmiotowej decyzji. I jak każde odwołanie powinno ono zostać przesłane do komendy wojewódzkiej PSP, chyba że odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ, który wydał decyzję, uzna, że zasługuje ono w całości na uwzględnienie. Wtedy można zgodnie z art. 132 kpa wydać nową decyzję lub ją zmienić, np. przedłużając zgodnie z wolą strony termin nałożonego na nią w decyzji obowiązku.

W sytuacji, gdy do komendanta powiatowego/miejskiego PSP wpłynie wniosek o prolongatę już po upływie 14-dniowego terminu, pismo takie należy traktować nie jak odwołanie, lecz jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Organ I instancji może wydać decyzję o prolongacie na podstawie art. 155 kpa lub odmówić zgody. Istotne jest, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych także odmowa wydłużenia terminu powinna być wydana w formie decyzji. A co za tym idzie - od przedmiotowej odmowy przysługuje odwołanie do komendanta wojewódzkiego PSP.

Należy przy tym pamiętać, że ani w decyzji wydanej na podstawie art. 132 kpa, ani w decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa nie ma miejsca na ustalanie kompromisów, np. strona proponuje przesunięcie terminu wykonania decyzji o rok, a my zgadzamy się na pół roku. To niedopuszczalne. Jeśli zatem strona proponuje jakiś termin, można postąpić dwojako: całkowicie zgodzić się z jej wolą lub nie zgodzić się wcale. Wówczas organ I instancji wydaje decyzję np. o zgodzie na przedłużenie terminu - tak jak zaproponowała strona w swoim odwołaniu (wniosku) albo nie zgadza się na taki termin. Wtedy, jeśli jest to tryb odwoławczy, przekazuje sprawę do KW PSP, a w przypadku trybu z art. 155 kpa - wydaje decyzję, w której odmawia zmiany własnej decyzji. Wzór odmowy zmiany decyzji jest taki sam, jak dotyczący jej zmiany. Jedynie w rozstrzygnięciu stosuje się formułę „odmawiam zmiany” zamiast „zmieniam” i oczywiście odpowiednio modyfikuje się uzasadnienie.

Wstęp do postępowania egzekucyjnego

Dokładny przebieg postępowania egzekucyjnego zostanie opisany w jednym
z kolejnych artykułów z tego cyklu. Teraz chciałabym jednak poruszyć bardzo ważną kwestię, a mianowicie egzekucję obowiązków nałożonych w decyzji w przypadku wydania przez komendanta wojewódzkiego PSP postanowienia dotyczącego wyrażenia zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych/zastępczych w stosunku do wymagań wynikających wprost z przepisów prawa odnoszących się do skontrolowanego obiektu.

Aby uniknąć kłopotów związanych z egzekucją w takiej sytuacji, należy pamiętać o kilku zasadach:

1. Organ PSP może egzekwować (w myśl ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DzU z 2012 r., poz. 1015, ze zm.) jedynie obowiązki nałożone w decyzji. Nie może natomiast w ten sposób egzekwować wykonania rozwiązań zamiennych/zastępczych zawartych w postanowieniu komendanta wojewódzkiego PSP, które mogą być zastosowane przez stronę postępowania wyłącznie dobrowolnie.
2. Komendant powiatowy/miejski może odstąpić od egzekucji obowiązków nałożonych przez niego w decyzji, a dotyczących kwestii zawartych w postanowieniu, tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy strona wykona w całości rozwiązania zamienne/zastępcze wynikające z postanowienia komendanta wojewódzkiego PSP.
3. Wydane postanowienie nie stanowi podstawy do zmiany decyzji komendanta powiatowego/miejskiego PSP w zakresie nałożonych przez niego obowiązków. Postanowienie funkcjonuje w obrocie prawnym niezależnie od wydanej decyzji administracyjnej, a strona może wybrać, czy będzie realizowała obowiązki nałożone w decyzji, czy rozwiązania zawarte w postanowieniu.

Z uwagi na fakt, że postanowienia dotyczące zastosowania rozwiązań zamiennych/zastępczych są wydawane bez określenia terminu ich realizacji, strona postępowania winna je wykonać w terminie określonym dla realizacji obowiązków nałożonych na nią w decyzji (lub w decyzji o prolongacie terminów).
W przypadku ich niewykonania w wymienionym wyżej terminie organ (tak jak to zostało napisane w pkt 1, może egzekwować obowiązki nałożone w decyzji.

Konsultacja artykułu st. bryg. Hubert Harasimowicz i st. bryg. Paweł Rochala.

Marta Dubiec jest radcą prawnym, specjalistą w Wydziale Kontrolno-Rozpoznawczym KW PSP w Gorzowie Wielkopolskim