Palący problem

Gospodarka odpadami, w tym ich przetwarzanie, to dość intratna sfera działalności biznesowej. Przy okazji pokusa do zarobienia szybkich pieniędzy. Mamy więc plagę pożarów składowisk śmieci.

Przetwarzanie odpadów i uzyskanie z tego tytułu legalnego dochodu wymaga spełnienia wielu warunków, w tym zainwestowania w specjalistyczne instalacje do przerobu danego rodzaju odpadów - czy to służące odzyskowi surowców (np. ołowiu z zużytych akumulatorów), czy też bezpiecznej dla środowiska utylizacji (np. spalenia w wysokich temperaturach części z nich nienadającej się do recyklingu). Konieczne jest również zapewnienie miejsca składowania pozostałości, których nie da się już dalej przetworzyć. A to wszystko powinno odbywać się w dość rygorystycznym reżimie dotyczącym ochrony środowiska. Nie dziwi więc, że w takich warunkach, dodatkowo przy niedoskonałości rozwiązań prawnych, u części przedsiębiorców pojawia się pokusa zarobienia szybkich pieniędzy. Proceder polega na przyjmowaniu za sowitą odpłatnością do „recyklingu” odpadów, szczególnie tych, których utylizacja jest trudna, a przez to kosztowna, bez zamiaru ich faktycznego przerobu.

Stary problem

Państwowa Straż Pożarna zaobserwowała niepokojące symptomy już kilka lat temu, odnotowując początkowo powolny, ale systematyczny wzrost liczby pożarów na składowiskach i wysypiskach odpadów. Według danych Komendy Głównej PSP (wykres 1) w 2011 r. takich pożarów było 88, w 2012 r. - 94, a w 2012 r. już 105. Co więcej, średnio w co piątym przypadku jako prawdopodobną przyczynę zdarzenia wskazywano podpalenie.

Reakcją na problem była zainicjowana w 2014 r. zakrojona na dość szeroką skalę akcja kontrolna takich obiektów. W latach 2014-2016 przeprowadzono 1231 kontroli. W sumie sprawdzono spełnienie wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej w 2645 obiektach w składowiskach, zakładach utylizacji oraz sortowniach odpadów (1367 - w 2014 r., 786 - w 2015 r. oraz 492 - w 2016 r.). W około 45% (w 1196 obiektach) stwierdzono łącznie 2945 różnego rodzaju nieprawidłowości.

Czego dotyczyły? Największy odsetek instrukcji bezpieczeństwa pożarowego (w 514 obiektach, co stanowiło ok. 43% ogółu obiektów, w których stwierdzono nieprawidłowości), dalej zaopatrzenia w wodę do celów przeciwpożarowych (w 417 obiektach, odpowiednio 35% ogółu). W około 30% obiektów nieprawidłowości były związane z urządzeniami i instalacjami przeciwpożarowymi (358 obiektów) i instalacjami użytkowymi (357 obiektów). Oznakowania znakami bezpieczeństwa były nie takie, jak należy w 300 obiektach (25% ogółu). Kolejne nieprawidłowości dotknęły: magazynowania oraz przetwarzania materiałów (191 obiektów, 16% ogółu), gaśnic (168 obiektów, 14%), zaznajomienia z przepisami przeciwpożarowymi (123 obiektów, 10%), dróg pożarowych (90 obiektów, 8%).

Podjęto stosowne działania pokontrolne, w wyniku których m.in. wydano 552 decyzje administracyjne oraz skierowano 118 wystąpień do innych organów. W pięciu przypadkach powiadomiono prokuraturę. Co warte podkreślenia, do 2016 r. 398 wspomnianych decyzji (72% ogółu) zostało wykonanych w całości, a 48 (ok. 9%) częściowo. Można więc powiedzieć, że w znakomitej większości przypadków zalecenia pokontrolne organów Państwowej Straży Pożarnej zostały zrealizowane przez zobowiązanych. Jednak nie powstrzymało to fali pożarów w tego rodzaju obiektach. W 2015 r., w którym doszło do 143 pożarów, można wręcz mówić o ich kumulacji. W kolejnych latach liczba zdarzeń utrzymywała się wyraźnie powyżej 100, a od 2016 r. (117 zdarzeń) ponownie obserwujemy trend wzrostowy - 132 pożary w 2017 r. oraz już 129 w okresie od 1 stycznia do 27 czerwca 2018 r.

Bardzo niepokoi wysoki odsetek pożarów dużych i bardzo dużych. W latach 2011-2017 w rozpatrywanej grupie obiektów wyniósł on średnio blisko 15%, przy średniej wieloletniej dla pożarów obiektów w ogóle nieprzekraczającej wartości 1%. Co więcej, w trzech ostatnich latach wskaźnik ten systematycznie się zwiększa (2016 r. - 16 %, 2017 r. - 17%, I półrocze 2018 r. - 19%). 

Jak ugryźć problem?

Stało się zatem jasne, że istota problemu tkwi gdzie indziej i wymaga podjęcia systemowych działań, jednocześnie angażujących wiele instytucji.

Jednak zanim ten problem zaistniał w szerszej świadomości społecznej, Państwowa Straż Pożarna była nieco osamotniona w swoich wysiłkach. Przekazywane od ponad 2 lat do właściwych organów informacje o symptomach wskazujących na celowe wzniecanie pożarów na składowiskach odpadów, by bezkosztowo je utylizować, a także prośby o podjęcie działań w ramach kompetencji nie spotykały się z należytym odzewem. Dopiero wyraźne nasilenie zdarzeń w ostatnich kilku miesiącach i świadomość, że to zdarzenia stwarzające duże zagrożenie dla ludzi i środowiska naturalnego spowodowały, że wreszcie nazwano rzeczy po imieniu i zajęto się problemem na poważnie. Do działań zaangażowano odpowiednie organy państwa, włączając w to służby przewidziane do walki z przestępczością, również przestępczością zorganizowaną.

Słusznie zdiagnozowano przy tym, że nie wystarczą doraźne przedsięwzięcia nadzorcze. Kontynuowane czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych mogą ograniczyć, a może powstrzymać częściowo proceder bezkosztowej utylizacji. Jednak bez systemowych zmian, które ograniczą ryzyko powstawania nadużyć już na etapie wydawania zezwoleń na prowadzenie tego rodzaju działalności, nie można mówić o powodzeniu w rozwiązaniu problemu.

Stąd wyniknęła m.in. potrzeba wprowadzenia pilnych zmian legislacyjnych. Zakładają one zwiększenie nadzoru nad tą sferą działalności oraz doprecyzowanie wymagań techniczno- organizacyjnych stawianych obiektom i terenom związanym z gospodarką odpadami. Istotną częścią tych rozwiązań są zagadnienia ochrony przeciwpożarowej. Choć proces legislacyjny nie został jeszcze zakończony, warto zasygnalizować główne tezy proponowanych rozwiązań formalnych, tak aby w momencie ich wejścia w życie nie stanowiły one zaskoczenia dla organów Państwowej Straży Pożarnej. A w projekcie ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw przewidziano dla nich w tym zakresie wiele odpowiedzialnych zadań.

Pierwszą z systemowych zmian jest propozycja, aby wydanie zezwolenia na zbieranie, przetwarzanie bądź wytwarzanie odpadów następowało po uprzednim przeprowadzeniu przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części oraz miejsc magazynowania odpadów. Co oczywiste, taka kontrola obejmowałaby przede wszystkim sprawdzenie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Ale na tym jej zakres nie będzie się kończył. Strażacy będą musieli także ocenić, czy obiekt spełnia warunki określone w tzw. operacie przeciwpożarowym oraz postanowieniu, w drodze którego dokonano uzgodnienia tego operatu z właściwym organem Państwowej Straży Pożarnej. Operat zawierający warunki ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu (jego części) lub innego miejsca zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów będzie podlegał uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem powiatowym (miejskim) PSP. A samo uzgodnienie, tak jak ma to miejsce w przypadku uzgadniania rozwiązań zamiennych, następowałoby w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przewidziano również rozwiązania w zakresie możliwych rozstrzygnięć tego postanowienia. W konsekwencji możliwe będzie:

• wyrażenie zgody na zastosowanie warunków ochrony przeciwpożarowej zawartych w operacie przeciwpożarowym, bądź
• wyrażenie zgody na zastosowanie ww. warunków, pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymagań, bądź
• niewyrażenie zgody na zastosowanie ww. warunków.

Przepisy wskazują także autorów operatów. Mogą nimi być:

• rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - gdy organem wydającym zezwolenie jest marszałek województwa albo regionalny dyrektor ochrony środowiska,
• rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych albo osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2a ustawy o ochronie przeciwpożarowej - gdy organem wydającym zezwolenie jest starosta.

Jedną z przesłanek, którymi kierowano się, proponując przyznanie prawa do opracowania operatu tylko wskazanym wyżej osobom, w szczególności rzeczoznawcom do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, była kwestia podlegania ich działalności nadzorowi organów Państwowej Straży Pożarnej, włączając w to odpowiedzialność dyscyplinarną rzeczoznawców w przypadku wykonywania działalności zawodowej niezgodnie z zasadami. Innymi słowy, starano się ograniczyć do minimum ryzyko przedkładania do uzgodnienia dokumentów niespełniających odpowiednich standardów pod względem wymagań przepisów oraz zasad wiedzy technicznej.

Temu celowi służy również zaznaczenie w projekcie ustawy, że operat przeciwpożarowy stanowi opinię w rozumieniu art. 11n ust. 2 pkt 2 ustawy ochronie przeciwpożarowej, tj. opinię podlegającą kontroli sprawowanej w ramach wspomnianego powyżej nadzoru nad działalnością rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Wracając do kwestii kontroli poprzedzającej wydanie zezwolenia, jej ustalenia będą kończyły się wydaniem postanowienia w przedmiocie:

• spełnienia omówionych powyżej wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz
• zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, zawartymi w scharakteryzowanym już wcześniej operacie przeciwpożarowym oraz uzgadniającym go postanowieniu.

Tym razem na niniejsze postanowienie nie będzie przysługiwało zażalenie. Jeśli będzie ono zawierało opinię negatywną co do spełnienia wymagań i warunków, organ wydający zezwolenie będzie zobligowany do odmowy jego wydania.

Obok omówionych kwestii zasadniczych nowelizacja będzie zawierała wiele innych odniesień do zagadnień ochrony przeciwpożarowej, o charakterze - nazwijmy to - formalno-technicznym, m.in.:

• omówione przepisy będą miały zastosowanie również w przypadku istotnej zmiany zezwolenia
• nie będą one stosowane w odniesieniu do odpadów niepalnych,
• do rozpatrywanych kontroli będą stosowane odpowiednio przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dotyczące czynności kontrolno-rozpoznawczych,
• kontrole nie będą podlegały ograniczeniom wynikającym z ustawy Prawo przedsiębiorców,
• naruszenie warunków zezwolenia, w tym wymagań ochrony przeciwpożarowej, będzie podstawą do wezwania jego posiadacza przez organ wydający to zezwolenie do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wraz z wyznaczeniem terminu usunięcia nieprawidłowości,
• zezwolenie będzie podlegało cofnięciu, jeżeli pomimo wezwania posiadacz odpadów będzie nadal naruszał warunki.

Niezależnie od tego, co powiedziano dotychczas, jedną z widocznych przyczyn ograniczonej skuteczności podejmowanych dotychczas czynności kontrolno-rozpoznawczych oraz pokontrolnych działań administracyjno-egzekucyjnych jest brak określenia precyzyjnych wymagań przeciwpożarowych, szczególnie w odniesieniu do składowisk odpadów niebędących budynkami. Dlatego też w nowelizacji zaproponowano przytoczenie wprost pryncypialnych wymagań ochrony przeciwpożarowej, zwanych również wymaganiami podstawowymi:

„Instalacje, obiekty budowlane lub ich części oraz inne miejsca przeznaczone do zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów są projektowane, wykonywane, wyposażane, uruchamiane, użytkowane i zarządzane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający:

1. zachowanie nośności konstrukcji obiektów budowlanych przez określony czas;
2. ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu w ich obrębie;
3. ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe;
4. możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób;
5. uwzględnienie bezpieczeństwa ekip ratowniczych, a w szczególności zapewnienie warunków do podejmowania przez te ekipy działań gaśniczych”.

W osnowie powyższego przewidziano delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, rozporządzenia określającego wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie powinny spełniać obiekty budowlane niebędące budynkami lub ich części oraz miejsca przeznaczone do zbierania, magazynowania lub przetwarzania odpadów.

Wśród detali, które będzie regulowało niniejsze rozporządzenie, z pewnością znajdą się kwestie odpowiedniego podziału składowisk na sektory (strefy pożarowe), tak aby ograniczyć powierzchnię ewentualnych pożarów, dróg pożarowych zapewniających dostęp pojazdów służb ratowniczych, a także zaopatrzenia w wodę do celów przeciwpożarowych.

Aby możliwa była bezpośrednia egzekucja wymagań tego rozporządzenia przez organy PSP, w projekcie ustawy zaznaczono, że jego postanowienia będą traktowane jako przepisy przeciwpożarowe w rozumieniu ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

***

Pozostaje mieć nadzieję, że podejmowane działania kontrolno-rozpoznawcze i prace legislacyjne będą stanowiły przyczynek do właściwego zrozumienia problemu zagrożenia pożarowego w obiektach związanych z gospodarką odpadami. A w konsekwencji, że przyczynią się do wypracowania rozwiązań ograniczających liczbę zdarzeń i strat. Zwraca przy tym uwagę fakt, że przy szukaniu rozwiązań poprawiających bezpieczeństwo po raz kolejny sięgnięto po wzmocnienie systemu oddziaływań nadzorczo-kontrolnych. Stąd m.in. przewidywane przyznanie organom PSP nowych kompetencji w zakresie kontrolno-rozpoznawczym. Oby tylko w ślad za nimi poszły stosowne nakłady finansowe, by zapewnić odpowiednie zasoby do ich właściwej realizacji.

st. bryg. dr inż. Paweł Janik jest dyrektorem Biura Rozpoznawania Zagrożeń KG PSP
fot. Tomasz Matusiak / Wojciech Strugacz 

lipiec 2018