Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego

Kiedy i jak stosować nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego? Omówieniem tego zagadnienia kończymy cykl „Przewodnik prewentysty”.

Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2016 r. poz 23) reguluje trzy tryby nadzwyczajne: wznowienie postępowania (art. 145 kpa), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 kpa) oraz postępowanie w sprawie zmiany decyzji prawidłowej albo dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 155 kpa). Są to tryby, których celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnych decyzji administracyjnych.

Zmiana decyzji - art. 155 kpa

Strona postępowania często składa wniosek o zmianę decyzji ostatecznej. Najczęściej jest to prośba o przedłużenie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Jeżeli wniosek ten zostanie złożony w czasie 14 dni od daty doręczenia decyzji administracyjnej stronie postępowania, należy go traktować jak odwołanie od decyzji i przesłać do komendy wojewódzkiej PSP. Jeżeli natomiast zostanie złożony po tym terminie, powinno się go uznać za wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Zgodnie z jego brzmieniem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takiej sytuacji organ I instancji może na podstawie art. 155 kpa wydać decyzję o zmianie decyzji lub też odmówić jej zmiany (również w formie decyzji, na którą przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji). Dokładny przebieg postępowania w zakresie zmiany decyzji na podstawie artykułu 155 kpa przedstawiłam w PP 10/2015. Przypominam więc jedynie najważniejsze zasady związane z tym trybem.

Przede wszystkim należy pamiętać o tym, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Co istotne, decyzja w tym trybie może zostać zmieniona jedynie za zgodą strony. Jeśli zatem strona wnioskuje o zmianę decyzji, proponując jakiś termin przedłużenia, można postąpić dwojako: całkowicie zgodzić się z jej wolą lub nie zgodzić się wcale. Organ I instancji wydaje wówczas decyzję na przykład o zgodzie na przedłużenie terminu - zgodnie z wnioskiem strony - albo nie zgadza się na taki termin (decyzja odmawiająca zmiany). Strona może w takiej sytuacji odwołać się od negatywnego rozstrzygnięcia organu. Przy rozpatrywaniu odwołań od decyzji pierwotnej prewentyści z komend wojewódzkich muszą pamiętać, by w decyzjach wydanych w konsekwencji złożenia odwołania (utrzymujących w mocy, uchylających lub umarzających postępowanie odwoławcze) odnosić się tylko i wyłącznie do zasadności decyzji zmieniających (lub odmawiających zmiany) wydanych na podstawie art. 155 kpa. Nie powinni zaś wnikać w zasadność prawomocnej już decyzji pierwotnej,
w której orzeczono konkretne obowiązki. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2015 r. (sygn. VII SA/Wa 577/15) konstrukcja przepisu art. 155 kpa wskazuje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną niejako „w kolejnej instancji”, co oznacza, że nie jest dopuszczalne dokonanie odmiennych ustaleń faktycznych.

Decyzja w trybie art. 155 kpa jest decyzją uznaniową (a więc uzależnioną od oceny komendanta powiatowego/miejskiego PSP), organ II instancji nie może więc zastosować trybu wskazanego w art. 138 § 2, czyli uchylić jej w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stwierdzenie nieważności decyzji - art. 156 kpa

Zdecydowanie rzadziej stosowanym trybem jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowane w art. 156 kpa. Postępowanie takie wszczyna się na żądanie strony albo z urzędu, a właściwym organem jest komendant wojewódzki PSP - jako organ wyższego stopnia.

Omawiając to zagadnienie, należałoby najpierw rozwiać wątpliwości dotyczące właściwego trybu postępowania w przypadku wpływu tzw. niezatytułowanego wniosku strony postępowania. Co powinniśmy zrobić w sytuacji, gdy adresat decyzji pisze, że nie jest właściwą stroną postępowania, nie tytułując jednocześnie swojego pisma jako „odwołanie od decyzji” czy też „wniosek o stwierdzenie nieważności”? Jeżeli wniosek taki zostanie złożony do komendy powiatowej/miejskiej PSP lub komendy wojewódzkiej PSP w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji administracyjnej adresatowi, należy go traktować jak odwołanie od przedmiotowej decyzji. Jeżeli po tym terminie - jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z wyrokiem NSA z 7 stycznia 1992 r. (sygn. III SA 946/91) nie ma co prawda przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony, złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Powinien to być jednak wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania, czyli w tej sytuacji na stwierdzenie nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 156. § 1 stwierdza się nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z którymi z wyżej wymienionych przypadków najczęściej styka się prewentysta? Z doświadczenia wiem, że przesłanki określone w pkt 4 i 5 nie tylko sprawiają najwięcej kłopotów, lecz także są najczęściej podnoszone przez stronę we wnioskach o stwierdzenie nieważności. W związku z tym, że organ ma obowiązek zbadać wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności - nawet gdy strona zgłasza w swoim wniosku tylko jedną - warto omówić każdą z nich.

Decyzjawydana z naruszeniem przepisów o właściwości

W art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie wprowadza się żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Chodzi tu więc zarówno o właściwość rzeczową, jak i miejscową. Jeżeli komendant wojewódzki PSP orzeknie w sprawie właściwej dla komendanta miejskiego/powiatowego PSP (lub też na odwrót), konieczne będzie stwierdzenie nieważności takiej decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku nałożenia decyzji przez organ PSP, gdy do jej wydania zobligowany był w danym przypadku inny organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 745/06).

Decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa

Z tej przesłanki strona będzie mogła skorzystać jedynie w sytuacji faktycznego braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Jeśli organ jedynie nie przywołał podstawy prawnej bądź też przywołał nieprawidłową, będziemy mieli do czynienia z naruszeniem art. 107 § 1 kpa. W takim przypadku podstawa prawna realnie istnieje, nie jest jedynie prawidłowo wskazana. W orzecznictwie jako przypadek braku podstawy prawnej do wydania decyzji potraktowano m.in. sytuację, gdy decyzja została wydana jedynie na podstawie instrukcji czy wytycznych.

Decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa

Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie prawa, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jest to definicja uznaniowa, czyli wystąpienie takiego stanu (skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności) jest indywidualnie rozstrzygane w każdej sprawie. Przy ocenie rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę przede wszystkim przedmiot, którego dotyczyła decyzja. Zgodnie z orzecznictwem naruszenia te mogą być różnego rodzaju i wagi a ocenę czy w konkretnym przypadku będziemy mieli do czynienia z rażącym naruszeniem prawa pozostawiono uznaniu organu administracji właściwemu do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sprawa już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną

Przesłanka ta mówi o sytuacji, gdy tożsama sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia, gdy występuje ten sam podmiot, przedmiotu i stan faktyczny, rozpatrywany w niezmienionym stanie prawnym. Mając to na uwadze, należy pamiętać, by nie wydawać nowej decyzji (określającej te same obowiązki) na tę samą stronę w sytuacji, gdy decyzja taka funkcjonuje już w obrocie prawnym. Nawet jeśli pierwsza wydana decyzja jest bezskuteczna, czyli z różnych względów niemożliwa do wyegzekwowania, to nie ma możliwości wydania nowej bez zastosowania jednego z trybów przewidzianych do wzruszenia tej pierwszej (wyrok NSA z 27 lipca 1981 r., sygn. SA/Po 15/81).

Decyzję skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4, czyli w sytuacji, gdy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie dotyczy - i to należy podkreślić - omyłki w doręczeniu decyzji, lecz rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną postępowania. Z tą przesłanką nieważności będziemy mieli do czynienia, gdy określony podmiot został potraktowany przez organ administracji publicznej jako strona postępowania, choć w rozumieniu art. 28 kpa nie mógł zostać za nią uznany.

Warto też zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 listopada 2015 r. (sygn. II SA/Gl 776/15), w którym czytamy, że skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu, lecz wymienionego w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej (właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu), nie daje podstaw do ferowania zarzutu skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w niniejszym postępowaniu ani nie stanowi wady kwalifikowanej, powodującej nieważność decyzji z mocy prawa. Jeżeli więc jako adresat decyzji został błędnie wskazany na przykład właściciel obiektu, gdy obowiązki o charakterze ochrony przeciwpożarowej zostały poprzez umowę scedowane na zarządcę obiektu, nie będzie możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że właściwe jest w takim wypadku uchylenie decyzji, ale tylko w sytuacji wniesienia odwołania w terminie na to przewidzianym, czyli w ciągu 14 dni od daty doręczenia. Zważywszy na fakt, że po przekroczeniu tego terminu możliwość zmiany takiej decyzji zgodnie z powyższym wyrokiem byłaby praktycznie niemożliwa, jest on - moim zdaniem - dość kontrowersyjny. Należy jednak pamiętać, że w Polsce nie ma prawa precedensowego, co oznacza, że wyroki sądów nie stanowią źródła prawa. W każdym z przypadków powinniśmy więc kierować się przede wszystkim przepisami prawa. Zatem jesteśmy zobligowani do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwej - w tym przypadku wydanej na niewłaściwą stronę postępowania.

Decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a ma charakter trwały

To jedna z najczęściej podnoszonych przez stronę przesłanek stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wniosku skarżący pisze zazwyczaj, że ze względu na warunki techniczne skontrolowanego obiektu nie jest w stanie wykonać nałożonych na niego w decyzji obowiązków i w związku z tym jest ona niewykonalna. W takiej sytuacji nie mamy jednak do czynienia z trwałym charakterem niewykonalności, a zatem stan faktyczny nie wypełnia omawianej przesłanki. Potwierdza to także Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki o sygn. II OSK 2042/11, II OSK 1603/10, II OSK 2366/13) cyt. „trudności techniczne w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, choćby bardzo poważne, nie stanowią o niewykonalności obowiązku, a co za tym idzie - nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji.”

W jaki sposób strona powinna więc zrealizować obowiązek zgodnie z poleceniami zawartymi w decyzji, skoro nie jest to możliwe, na przykład ze względów technicznych? W szczególnie uzasadnionych przypadkach ustawodawca dopuścił możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych/zastępczych na wniosek właściciela, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektów. Niezbędne jest ich uzgodnienie z komendantem wojewódzkim PSP. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczęte zostaje na wniosek strony i kończy się postanowieniem.

W powyższej sytuacji należy decyzją odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, raz jeszcze przypominając w jej uzasadnieniu o możliwości zastosowania przez stronę rozwiązań zamiennych/zastępczych.

Wykonanie decyzji wypełniałoby znamiona czynu zagrożonego karą

Przesłanka ta stanowi szczególny przypadek niewykonalności decyzji, która ma charakter prawny. Z treści przepisu wynika, że już samo podjęcie wykonania decyzji miałoby znamiona czynu zagrożonego karą określoną w przepisach kodeksu karnego, kodeksu karnego skarbowego, kodeksu wykroczeń lub innych przepisów karnych, pozakodeksowych. Mając na uwadze specyfikę decyzji wydawanych przez organy PSP, jest jednak mało prawdopodobne, aby strona postępowania mogła się na nią powoływać. W trakcie pracy w Komendzie Wojewódzkiej PSP w Gorzowie Wielkopolskim nie spotkałam się nigdy
z powyższym zarzutem.

Decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że skutek nieważność decyzji musi być wskazany wprost w przepisie odrębnym - w postaci klauzuli nieważności. Przepisy materialne dotyczące szeroko rozumianej ochrony przeciwpożarowej nie przewidują jednak w sposób wyraźny sankcji nieważności - w związku z czym powyższa przesłanka nie będzie miała zastosowania do decyzji wydawanych przez organy PSP.

Kończąc omówienie trybu dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, należy dodać,
że rozstrzygnięcia w sprawie nieważności nastąpić powinny w drodze decyzji. Pamiętajmy przy tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w punktach 1,3,4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przepisie nie wprowadza się przy tym kryteriów pozwalających na rozróżnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji od innych przez nią spowodowanych. Wprowadzenie tego zapisu w KPA wskazuje przede wszystkim na to, że decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym, lecz pozostając w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne i niektóre z nich należy zachować z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami.

Wznowienie postępowania administracyjnego - art. 145 kpa

Wznowienia postępowania administracyjnego dokonuje organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji - może być to zarówno komendant powiatowy/miejski PSP, jak i komendant wojewódzki PSP.

Zgodnie z art. 145 § kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
1) dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
2) decyzja została wydana w wyniku przestępstwa,
3) decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy,

Najistotniejsze dla prewentystów PSP są punkty 4 i 5. Z sytuacją, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, najczęściej spotykałam się we wnioskach o wznowienie postępowania złożonych przez członków spółdzielni (gdy decyzja wystawiona została na spółdzielnię) oraz we wnioskach sąsiadów kontrolowanej nieruchomości (gdy decyzja została wydana na właściciela, zarządcę lub użytkownika obiektu). Jedna z podstawowych zasad tego trybu to konieczność wznowienia postępowania, nawet gdy już na samym wstępie wydaje nam się, że podmiot składający wniosek o wznowienie na pewno nie jest stroną postępowania. Wynika to zarówno z brzmienia art. 149 kpa, jak i z orzecznictwa sądów administracyjnych, gdyż postanowienie wznawiające postępowanie jest podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dopiero po formalnym wszczęciu postępowania postanowieniem organ rozpatrujący sprawę może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia) albo uchylającą decyzję dotychczasową (gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia).

W rozpatrywanych sprawach zasadniczą kwestią powinien być ponadto fakt, że warunkiem uznania przez organ rozpatrujący sprawę przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot będący stroną w sprawie. O istnieniu interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu w charakterze strony decydują przepisy prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny czyli stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (tak jak np. właściciel nieruchomości sąsiedniej), nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami powszechnie obowiązującego prawa, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 30 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Go 756/07). Jeżeli podczas formalnie wznowionej przez organ sprawy wnioskodawca w żaden sposób nie wykaże interesu prawnego do uchylenia decyzji dotychczasowej, można mówić co najwyżej o interesie faktycznym wnioskodawcy. Reasumując, jeśli organ uzna, że pomiędzy stanem faktycznym sprawy a przedmiotem postępowania nie istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, które czyni go zainteresowanym tym postępowaniem, a w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony, nie może być mowy o rzeczywistym powodzie do uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli natomiast organ uzna, że takie powiązanie faktycznie istnieje, należy uchylić decyzję. Jest to dosyć skomplikowane i dlatego często w trzeba popierać się orzecznictwem sądowym. Na przykład w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania przez członka spółdzielni mieszkaniowej - dzięki utrwalonemu już orzecznictwu- wiemy, że to spółdzielnia, a nie jej poszczególni członkowie, jest właściwym adresatem decyzji. Przepisy nie przyznają bowiem członkom spółdzielni mieszkaniowych prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą wspólną.

Kiedy mamy do czynienia z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 kpa? Często strona razem z wnioskiem o wznowienie postępowania przedstawia nową dokumentację, np. protokoły badań, opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych itp., argumentując, że wyszły na jaw nowe dowody i okoliczności faktyczne nieznane organowi. Czy na tej podstawie należy wznowić postępowanie oraz uchylić decyzję dotychczasową? Jak już wspomniałam wcześniej, powinniśmy wydać postanowienie o wznowieniu postępowania z uwagi na fakt, że jest to czynność czysto techniczna, nieprzesądzająca jeszcze o zasadności wniosku strony. Nie zawsze jednak z tej przyczyny będziemy zobligowani do uchylenia decyzji. Trzeba pamiętać, że zgodnie z tą przesłanką, decyzję uchyla się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie mogą więc to być dowody, które strona dopiero co „wytworzyła” na rzecz postępowania, np. zlecając sporządzenie opinii stosownemu rzeczoznawcy, a więc które nie istniały w dniu wydania decyzji. Jeżeli jednak przedstawione przez stronę dowody spełniają wszystkie wskazane wymogi oraz jest prawdopodobne, że mogłyby być podstawą do wydania decyzji o innej treści, należy decyzję dotychczasową uchylić. Jest to o tyle istotne, że decyzji nie uchyla się, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Poza powyższymi przesłankami merytorycznymi dotyczącymi art. 145 § 1 punktów 4 i 5 kpa istotne jest też przestrzeganie terminów:

• ­uchylenie decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat,
• podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (przy czym termin do złożenia ww. podania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 punkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji).

W sytuacji gdy do komendanta powiatowego/miejskiego lub wojewódzkiego PSP (w zależności od tego, kto wydał decyzję w ostatniej instancji) wpłynie wniosek o wznowienie postępowania, należy na samym początku jego rozpatrzenia sprawdzić przede wszystkim te terminy, przy czym przekroczenie miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie przesądzi o odmowie wznowienia podstępowania tylko w przypadku pkt 4. Jeżeli chodzi o pkt 5 - organ przy określaniu przyczyn do wznowienia postępowania, może je wznowić także z urzędu.

Konsultacja artykułu: st. bryg. Paweł Rochala.

Marta Dubiec jest radcą prawnym, specjalistą w Wydziale Kontrolno-Rozpoznawczym KW PSP w Gorzowie Wielkopolskim