Czynności kontrolno-rozpoznawcze

Prewentyści, aby właściwie realizować swoje obowiązki służbowe, muszą się wykazywać nie tylko biegłą znajomością przepisów prawa administracyjnego i przepisów technicznych (branżowych), lecz także umiejętnością ich interpretacji i właściwego zastosowania.

Rok temu opracowałam dla pracowników pionu kontrolno-rozpoznawczego województwa lubuskiego „Przewodnik Prewentysty”. Inspiracją do jego napisania była chęć pomocy innym, ale także potrzeba usprawnienia własnej pracy, m.in. poprzez zebranie w jedno miejsce wszystkich zgromadzonych przeze mnie przez lata pracy interpretacji, wzorów pism oraz przydatnych wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przewodnik ten jest kompleksowym kompendium wiedzy, zarówno dla tych, którzy stawiają pierwsze kroki w prewencji, jak i doświadczonych prewentystów, którzy być może, tak jak i ja, mają potrzebę uporządkowania swojej wiedzy lub chcą ją poszerzyć. Cykl artykułów opartych na przewodniku ma za zadanie pomóc im odnaleźć się w gąszczu przepisów.

Podstawy czynności kontrolno-rozpoznawczych

Na początek spróbujmy zdefiniować: czym są czynności kontrolno-rozpoznawcze? czy są jakieś wymogi dotyczące ich planowania? Najogólniej rzecz biorąc, są to czynności i działania mające na celu weryfikację, czy osoba odpowiedzialna za ochronę przeciwpożarową wykonuje ciążące na niej obowiązki związane z zabezpieczeniem budynku, obiektu lub terenu przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem.

Obowiązkiem każdego prewentysty jest przeprowadzanie czynności kontrolno-rozpoznawczych na podstawie rocznego planu. Plan taki należy sporządzić do końca roku poprzedzającego rok objęty planem. Wielu początkujących prewentystów ma jednak poważny problem z jego właściwym zredagowaniem. Przedstawiam zatem kryteria, które mogą w tym pomóc.

Planowanie czynności kontrolno-rozpoznawczych powinno być oparte m.in. na analizach stanu bezpieczeństwa powiatu (miasta na prawach powiatu) w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ze szczególnym uwzględnieniem budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, terenów leśnych oraz wykazu zakładów o zwiększonym i dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W planie należy uwzględnić przede wszystkim obiekty, które nie były dotychczas kontrolowane i obiekty, których kontrole nie zostały z różnych przyczyn przeprowadzone w roku poprzednim, a były wpisane w harmonogram.

Proponowane kryteria planowania czynności kontrolno-rozpoznawczych:

1. raz w roku
   Do tej kategorii zaliczamy lasy, zakłady dużego ryzyka i zakłady zwiększonego ryzyka. Należy przy tym pamiętać, że obecnie (od czerwca br.) czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakładach zwiększonego ryzyka trzeba przeprowadzać jedynie co 3 lata.
2. co najmniej raz na 5 lat
   Tu zaliczamy obiekty, które wymagają obligatoryjnego uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a nie należą do pierwszej grupy, czyli obiektów, które muszą być kontrolowane raz w roku.
3. co najmniej raz na 10 lat
   Kategoria ta obejmuje wszystko pozostałe obiekty.

Kryteria te spełniają nie tylko wymogi prawne, lecz także są zgodne z „Instrukcją dotyczącą ustalania wartości mierników w zakresie oceny stanu funkcjonowania pionu kontrolno-rozpoznawczego komend powiatowych/miejskich oraz wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej”, wydaną przez Komendę Główną Państwowej Straży Pożarnej w kwietniu 2010 r.

Ponieważ czynności kontrolno-rozpoznawcze są działaniami sformalizowanymi, nie wszyscy strażacy mają uprawnienia do ich przeprowadzania.

Do wykonywania ww. czynności można upoważnić jedynie:

• strażaka Państwowej Straży Pożarnej, który ma co najmniej sześciomiesięczny okres służby stałej, niezbędną wiedzę do przeprowadzania czynności oraz wyższe wykształcenie lub stopień aspirancki bez wyższego wykształcenia,
• inną osobę z wyższym wykształceniem i wiedzą przydatną do przeprowadzenia czynności na terenie kontrolowanego obiektu.

Należy przy tym pamiętać, że zarówno strażak bez wyższego wykształcenia, jak i osoba wymieniona w punkcie drugim mogą być upoważnieni do przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych wyłącznie pod kierownictwem strażaka Państwowej Straży Pożarnej, który ma co najmniej sześciomiesięczny okres służby stałej, niezbędną wiedzę do przeprowadzania czynności i wyższe wykształcenie.

Istotne są ponadto przesłanki do prowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych. Przeprowadza się je na podstawie:

1. rocznego planu czynności kontrolno-rozpoznawczych,
2. zgłoszenia zakładu o zwiększonym albo dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej, o którym mowa w art. 250 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DzU z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm.),
3. zlecenia starosty, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 2013 r., poz. 595),
4. polecenia sądu, prokuratora lub Najwyższej Izby Kontroli,
5. zgłoszenia obiektu, dla którego przepisy prawa wymagają wydania przez organy Państwowej Straży Pożarnej opinii lub zajęcia przez nie stanowiska w zakresie ochrony przeciwpożarowej,
6. zawiadomienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o stwierdzeniu zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska, o którym mowa w art. 78 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (DzU z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.),
7. wystąpienia istotnych nowych okoliczności w zakresie stanu bezpieczeństwa na terenie działania komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej.

Co należy zrobić w sytuacji zawiadomienia organu PSP przez zwykłego obywatela o możliwości wystąpienia nieprawidłowości w danym obiekcie? Sytuacja taka jest bez wątpienia o wiele częściej spotykana niż złożenie zawiadomienia o stwierdzeniu zagrożenia życia lub zdrowia przez burmistrza, wójta czy też prezydenta miasta. Do każdej z komend rokrocznie wpływa co najmniej kilka takich zawiadomień. Czy w takiej sytuacji należy wszcząć postępowanie administracyjne? Odpowiedź brzmi - nie. Żaden przepis nie obliguje organu PSP do automatycznego wszczęcia postępowania w takim przypadku. Szczególną ostrożność należy zachować w razie otrzymania zawiadomienia o możliwości wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia. Wówczas wskazane byłoby jednak przeprowadzić czynności kontrolno-rozpoznawcze. Należałoby przy tym poinformować wnioskującego, że stosowne czynności zostaną przeprowadzone w najbliższym możliwym terminie (biorąc pod uwagę planowane wcześniej kontrole). Jeśli zaś brak realnego zagrożenia życia lub zdrowia, można jedynie poinformować stronę o wzięciu pod uwagę złożonego wniosku przy określaniu przyszłorocznego harmonogramu kontroli. Każda taka sprawa powinna być rozpatrywana indywidualnie, a decyzję o ewentualnym wszczęciu postępowania i sposobie jej załatwienia podejmuje każdorazowo komendant powiatowy/miejski PSP.

Przy okazji powyższego wyliczenia podstaw do przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych należy rozważyć, w którym momencie mamy do czynienia z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jest to istotne przede wszystkim z uwagi na początkową datę liczenia terminu do załatwienia sprawy przez organ PSP. Zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli organ PSP zostanie powiadomiony przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o stwierdzeniu zagrożenia życia lub zdrowia czy też otrzyma polecenie sądu lub prokuratora dotyczące przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych, datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi, zaś w pozostałych przypadkach (np. gdy prewentysta ujawni nieprawidłowości podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych na podstawie rocznego harmonogramu) datę taką stanowiła będzie chwila wysłania stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Samo przeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego!

Przeprowadzanie czynności kontrolno-rozpoznawczych

Czynności kontrolno-rozpoznawcze mogą być przeprowadzane po doręczeniu kontrolowanemu upoważnienia do ich przeprowadzenia.

Jak powinny być przeprowadzane czynności kontrolno-rozpoznawcze?

Jest wiele zasad, o których muszą pamiętać prewentyści. Tak naprawdę nawet nieznaczne uchybienie proceduralne mogące mieć wpływ na wynik postępowania może stanowić podstawę do uchylenia przez sądy administracyjne całej decyzji, a co za tym idzie - zniweczyć wszystkie czynności poprzedzające jej wydanie. Postaram się zatem przybliżyć najistotniejsze reguły, które muszą być zachowane.

Czynności kontrolno-rozpoznawcze prowadzone są w siedzibie kontrolowanego oraz w miejscach i czasie wykonywania jego zadań, a jeżeli do kontrolującego dotarła informacja o możliwości wystąpienia zagrożenia życia ludzi lub bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru - również w dniach wolnych od pracy i poza godzinami pracy.

Pojawia się pytanie: czy Państwowa Straż Pożarna ma prawo wejścia do wszystkich obiektów i pomieszczeń w celach kontrolnych? Odpowiedź na nie znajdziemy w art. 23 ust. 11 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, która stanowi, że czynności kontrolno-rozpoznawczych nie przeprowadza się w części mieszkalnej obiektów, w obiektach zarządzanych przez Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej, Policję, Urząd Ochrony Państwa i Straż Graniczną, a także przez obce misje dyplomatyczne, urzędy konsularne bądź inne instytucje międzynarodowe korzystające z immunitetów dyplomatycznych lub konsularnych.

Protokół

Z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolujący sporządza niezwłocznie, w sposób uporządkowany, zwięzły i przejrzysty protokół w zakresie ochrony przeciwpożarowej, z dokładnym opisem dokonanych ustaleń. Powinien on zawierać przede wszystkim:
­ oznaczenie podstawy prawnej przeprowadzonych czynności, stopień, imię i nazwisko oraz stanowisko kontrolującego,
­ miejsce i termin przeprowadzenia czynności,
­ nazwę (nazwisko) oraz adres lub siedzibę kontrolowanego, a także imię i nazwisko osoby upoważnionej do reprezentowania lub prowadzenia spraw kontrolowanego,
­ informacje, kto i w jakim charakterze był obecny przy czynnościach kontrolnych,
­ wykaz kontrolowanych obiektów, terenów i urządzeń,
­ określenie zakresu czynności oraz opis stanu faktycznego będącego przedmiotem kontroli.

Protokół należy sporządzić tak, by uwzględniał odpowiednio: opis uchybień mogących powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru oraz opis nieprawidłowości usuniętych w toku czynności wraz ze wskazaniem skuteczności ich usunięcia.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (jako przykład sygn. II SA/Go 499/09), jeżeli w obiekcie stwierdzono zagrożenie życia ludzi i brak dróg pożarowych do obiektu, kwestie odległości, wysokości i wymiarów należy w protokole dokumentować szczególnie starannie. Ponadto należy precyzyjnie określać, od jakiego punktu rozpoczęto pomiar, zaznaczyć punkty kluczowe, określić osie pomiaru. Nie powinno się używać w protokole określeń mało precyzyjnych, takich jak np. około, w granicach itp. Należy sporządzać szkice z naniesionymi pomiarami i posługiwać się kopiami dokumentacji projektowych. Przypadki wątpliwe, mogące wynikać z błędów pomiarowych (rzędu 1-2%), powinno się rozstrzygać na korzyść kontrolowanego.

W dokumentowaniu przebiegu czynności kontrolno-rozpoznawczych pomocne będą fotografie stanu istniejącego, umowy, dane rejestrowe oraz wszelkie inne dokumenty, które mogą mieć wpływ na określenie stanu faktycznego. Dokumenty te powinny stanowić załączniki do protokołu.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (jako przykład sygn. II SA/Go 499/09), jeżeli w obiekcie stwierdzono zagrożenie życia ludzi i brak dróg pożarowych do obiektu, kwestie odległości, wysokości i wymiarów należy w protokole dokumentować szczególnie starannie. Ponadto należy precyzyjnie określać, od jakiego punktu rozpoczęto pomiar, zaznaczyć punkty kluczowe, określić osie pomiaru. Nie powinno się używać w protokole określeń mało precyzyjnych, takich jak np. około, w granicach itp. Należy sporządzać szkice z naniesionymi pomiarami i posługiwać się kopiami dokumentacji projektowych. Przypadki wątpliwe, mogące wynikać z błędów pomiarowych (rzędu 1-2%), powinno się rozstrzygać na korzyść kontrolowanego.

Po zredagowaniu protokołu należy go przedstawić wraz z załącznikami kontrolowanemu lub osobie przez niego upoważnionej w celu podpisania go. Zdarza się jednak, że osoby te nie chcą się na nim podpisać. Co wtedy zrobić? W razie odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego albo osobę przez niego upoważnioną kontrolujący powinien po prostu zamieścić wzmiankę o tym w protokole.

Protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych gotowy - i co dalej?

Jeżeli w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych nie zostaną stwierdzone żadne uchybienia, protokół ustaleń kończy sprawę. W sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej komendant powiatowy/miejski PSP wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne, którego celem jest wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości i doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z wymogami ochrony przeciwpożarowej. O stwierdzeniu innych miejscowych zagrożeń informuje kompetentne organy i instytucje odpowiednimi wystąpieniami.

Jak powinna wyglądać prawidłowo zredagowana decyzja administracyjna? Do kogo należy ją skierować? O tym w następnym wydaniu PP.

Data publikacji: sierpień 2015