Równoważnik za remont lokalu

Równoważnik za remont lokalu mieszkalnego to pierwszy z dwóch równoważników mieszkaniowych w przepisach strażackich. 

Znajduje on swoje umocowanie w art. 77 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (DzU z 2017 r., poz. 1204), przywoływanej dalej jako ustawa o PSP. Stosownie do dyspozycji art. 77 ust. 1 ustawy o PSP strażakowi mianowanemu na stałe oraz strażakowi w służbie przygotowawczej przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego lub domu zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego (dalej: równoważnik za remont), z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny. Co ważne, równoważnik za remont przysługuje również strażakowi zajmującemu kwaterę tymczasową. Nie przysługuje natomiast emerytowanym funkcjonariuszom. Nie będąc strażakami mianowanymi na stałe (ani też strażakami w służbie przygotowawczej), nie pełnią oni bowiem służby czynnej. W uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt II SA /Wa  265/10) z 29 września 2010 r. czytamy, że ani ustawa o PSP, ani ustawa emerytalna z 18 lutego 1994 r. nie dawały podstawy do przyznania skarżącemu jako emerytowi strażackiemu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle obowiązujących przepisów ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia wykonawczego decyzja o przyznaniu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego mogła być wydana jedynie w odniesieniu do strażaków mianowanych na stałe oraz strażaków w służbie przygotowawczej, nie zaś emerytów strażackich.

Ustawodawca przewiduje dwie bezsporne przesłanki negatywne, które wykluczają możliwość przyznania równoważnika za remont. Są one wymienione w art. 77 ust. 4 ustawy o PSP i dotyczą pobierania równoważnika za brak lokalu albo podnajmowania lokalu, do którego strażak dysponuje tytułem prawnym. Warto w tym miejscu rozważyć sytuację strażaka będącego na urlopie bezpłatnym. Czy może otrzymać świadczenie, jeśli nie pełni czynnej służby i nie wykonuje zadań służbowych? Uprawnione zdaje się być stwierdzenie, że jeśli nadal spełnia on podstawowe przesłanki pozytywne niezbędne do przyznania świadczenia, tzn. jest strażakiem mianowanym na stałe i legitymuje się tytułem prawnym do lokalu lub domu, organ zdecyduje o przyznaniu mu równoważnika.

Postępowanie

Postępowanie o przyznanie świadczenia wszczynane jest na wniosek zainteresowanego. Pod pojęciem wniosku rozumiemy oświadczenie mieszkaniowe (wskazuje na to art. 79 ust. 2 ustawy o PSP).

Co ważne, należy pamiętać, aby wypełnić właściwą jego część - pierwszą, bowiem druga dotyczy równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Warto wypełnić wniosek jak najdokładniej, aby umożliwić organowi sprawne przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji.

Ustalanie uprawnień do równoważników podlega reżimowi ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2017 r., poz. 1257), przywoływanego dalej jako k.p.a. Oznacza to, że procedura postępowania jest ściśle określona przepisami tego aktu (jako prawa proceduralnego) oraz prawa materialnego, którym jest ustawa o PSP.

Właściwe organy określają przepisy art. 83 ust. 5 ustawy o PSP. Każdy zainteresowany świadczeniem powinien złożyć oświadczenie mieszkaniowe w jednostce organizacyjnej (tj. jednostce w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o PSP), w której pełni służbę, gdyż właściwym organem jest kierownik tej jednostki. Wyjątkiem są tu kierownicy jednostek, dla których organami właściwymi są kierownicy jednostek szczebla wyższego; nie mogą oni bowiem prowadzić postępowań i wydawać decyzji w sprawach, w których mają przymiot strony.

Podstawą do oceny uprawnienia strony do otrzymania równoważnika za remont jest stan faktyczny występujący w określonym ustawowo dniu. Dyrektywa ta zawarta jest w zdaniu drugim przepisu art. 79 ust. 2 ustawy o PSP, gdzie ustawodawca przesądza, że uprawnienie do równoważnika za remont ustala się na dzień 1 stycznia każdego roku. Już samo oświadczenie mieszkaniowe uwzględnia tę okoliczność. Ustawodawca chciał tu ustanowić punkt odniesienia do oceny stanu faktycznego, kotwicząc tym samym postępowanie w określonym odgórnie stanie faktycznym zamkniętym w jednym dniu. Jest to duże ułatwienie dla organu prowadzącego postępowanie. Stan ten ma także ciekawe implikacje. W praktyce administracyjnej zachodzą bowiem przypadki zmiany organu właściwego do wydania decyzji (np. za sprawą przeniesienia funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej po dniu 1 stycznia) i organ wydaje decyzję według stanu faktycznego z czasu, gdy strona nie pełniła jeszcze służby w danej jednostce.

Taka konstrukcja, nieco ułatwiająca proces subsumpcji, przesądza też o związaniu równoważnika za remont z konkretnym rokiem kalendarzowym.  To kolejna szczególna cecha tego świadczenia. Przyznawane jest ono i wypłacane corocznie.

Decyzja

Ciekawym zagadnieniem jest charakter decyzji o przyznaniu równoważnika. Może ona w tym ujęciu być rozpatrywana jako decyzja o charakterze konstytutywnym lub deklaratoryjnym. Decyzja konstytutywna tworzy uprawnienie. Akt konstytutywny to akt kształtujący, który tworzy nowe prawa i obowiązki adresata, do którego jest skierowany. Wywołuje on skutki prawne w momencie jego wydania (albo uprawomocnienia się), więc działa ex nunc, czyli od zaraz. Decyzja o charakterze deklaratoryjnym potwierdza zaś tylko prawa. Akt deklaratoryny nie tworzy, nie znosi i nie zmienia istniejącego stosunku prawnego, lecz potwierdza istniejące prawa lub obowiązki jego adresata, np. strony postępowania administracyjnego. W sposób prawnie wiążący stwierdza o istnieniu określonego stosunku prawnego.

Ustawodawca ustanowił, że strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego lub domu zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego. Jest to swoista deklaracja ustawodawcy. Realizacja uprawnienia nie następuje jednakże z mocy samego prawa. Organ musi wykonać szereg czynności (zbadać, czy strażak legitymuje się tytułem prawnym, określić wysokość uprawnienia) i wydać decyzję. To decyzja jest tym aktem, który precyzuje uprawnienie (określa jego wielkość). Jaki jest zatem jej charakter? W przepisie art. 3 ust. 5 ustawy o PSP ustawodawca posłużył się słowem „przyznawanie”, gdy odsyła do trybu administracyjnego jako formy załatwienia spraw mieszkaniowych strażaków (w tym równoważnika za remont lokalu). W ten sposób wiemy, że istotą rozstrzygnięcia (sprawy, a w konsekwencji decyzji) jest przyznanie równoważnika. Występują tu zarówno elementy konstytutywne (przyznanie uprawnienia, określenie jego wysokości), jak i deklaratoryjne (wynikające z formuły przepisu ustawowego). Należy jednak pamiętać, że uprawnienie nie wynika z samego prawa, jest sformułowane generalnie i wymaga aktywnej roli wnioskodawcy jako inicjatora postępowania, które konkretyzuje normę generalną.

Zasadne jest poświęcenie w tym miejscu kilku słów kwestii tytułu prawnego w rozumieniu art. 77 ust. 1 ustawy o PSP. Pojęcie to można interpretować rozszerzająco i zawężająco, a w zależności od interpretacji będziemy mieli do czynienia ze zwiększeniem dostępności równoważnika za remont albo jego ograniczeniem. Interpretacja szeroka będzie obejmowała cały wachlarz uprawnień do władania rzeczą, począwszy od prawa własności (posiadanie samoistne), na uprawnieniu z tytułu najmu (posiadanie zależne) kończąc. Interpretacja zawężająca mogłaby się ograniczyć np. do decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (która jako mocny tytuł prawny mieści się też w ramach podejścia szerokiego). Ustawodawca nie daje tu jasnych wskazówek interpretacyjnych pomocnych w procesie dekodowania znaczenia pojęcia „tytuł prawny”, którym nota bene często się posługuje. Należy jednak mieć na uwadze, że zawężenie w kręgu podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont może zwiększyć krąg podmiotów ubiegających się o równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Odnotowania wymaga ciekawy kontekst, w jakim występuje tu dyspozycja art. 77 ust 4 ustawy pragmatycznej - nie jest możliwe pozytywne ustalenie uprawnienia do równoważnika za remont w sytuacji pobierania równoważnika za brak lokalu, co oznacza, że gdy strona nie legitymuje się tytułem prawnym, nie możemy przyznać jej równoważnika za remont. Jest to ciekawe zobrazowanie mocnych oddziaływań wzajemnych. Zależność ta działa w odwrotną stronę, choć czasem doznaje ograniczenia, np. gdy powierzchnia lokalu nie odpowiada przysługującym strażakowi normom zaludnienia.

Kolejną ważną kwestią, którą organ może wziąć pod uwagę przy ustalaniu uprawnienia do równoważnika za remont, jest sprawa jego relacji z pojęciem miejscowości pobliskiej. Analiza art. 77 ustawy o PSP pozwala stwierdzić, że organ PSP nie jest przy orzekaniu związany parametrem miejscowości pobliskiej. Pojęcie to nie występuje w tym przepisie w kontekście ograniczającym organ w wydaniu decyzji pozytywnej w przypadku, gdy lokal, którym dysponuje strażak, położony jest w miejscowości niepobliskiej. Pamiętajmy, że postępowanie wszczynane jest na wniosek i jeżeli taka jest wola strony - może ona wystąpić z wnioskiem o równoważnik za remont, dysponując lokalem w miejscowości niepobliskiej. Wyjątkiem będzie tu sytuacja opisana w art. 77 ust. 4 ustawy o PSP gdzie równoważnik nie będzie przysługiwał strażakowi z już ustalonym uprawnieniem do równoważnika za brak lokalu.

Kwestie szczegółowe

Ustawodawca rozwinął je w przepisach wykonawczych do ustawy o PSP, wydanych na podstawie art. 79 ust. 6 tej ustawy. Mowa tu o rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych i administracji z 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (DzU nr 241, poz. 2033), przywoływanym dalej jako rozporządzenie. Rozporządzenie określa m.in. takie kwestie, jak wysokość stawek, sposób ustalania wysokości świadczenia, czyli sposób określania wymiaru równoważnika oraz terminy wypłat świadczenia. Warto też wspomnieć, że w załączniku do rozporządzenia określono wzór oświadczenia mieszkaniowego. Przepisy rozporządzenia ustalają zasady określania wymiaru równoważnika za remont lokalu w ten sposób, że stawkę równoważnika ustala się mnożąc kwotę 99,51 zł przez liczbę norm zaludnienia przysługujących strażakowi. Rozporządzenie nie przewiduje tu corocznego wzrostu kwoty 99,51 zł, przypisanej do normy zaludnienia, tak jak to robią przepisy innych służb mundurowych.

Wypłata równoważnika może nastąpić w terminie sześciu miesięcy od daty złożenia oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Jest to konstrukcja bardzo specyficzna. Ustawodawca nie związał tu terminu realizacji decyzji z okolicznością zyskania przez decyzję waloru ostateczności. Przy założeniu, że organ wyda decyzję w możliwie najkrótszym czasie i strona nie odwoła się od niej (a ta stanie się ostateczna) - organ będzie nadal miał kilka miesięcy na jej realizację. Daje to elastyczność w kwestii zarządzania budżetem i realizacji wypłat, lecz należy pamiętać, że ostateczna i prawomocna decyzja ustalająca uprawnienie do równoważnika za remont to podstawa do wypłaty i warto dążyć do jej szybkiej realizacji. Ma to duże znaczenie, zwłaszcza w kontekście ostatniej nowelizacji przepisów k.p.a., dotyczącej m.in. odwołań. Zgodnie z dyspozycją art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Termin sześciu miesięcy należy więc traktować jako termin graniczny. 

st. sekc. Dominik Kabat pełni służbę w Biurze Logistyki w KG PSP
sierpień 2017