Równoważnik za remont i brak lokalu

Strażacy mają ustawowo zagwarantowane uprawnienia do dwóch szczególnych świadczeń o charakterze pieniężnym, mających równoważyć wydatki poniesione na remont zajmowanego lokalu lub domu oraz niedogodności związane z brakiem takiego lokalu.

Mowa o równoważnikach pieniężnych za remont i za brak lokalu mieszkalnego, które przewidziane są w rozdziale 8 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (DzU z 2016 r. poz. 603 ze zm., dalej: ustawa o PSP).

Czym jest równoważnik?

Samo pojęcie (które może być zastąpione słowem ekwiwalent czy korelat) przywodzi na myśl stan równowagi lub dążenie do stanu równowagi, przy czym już jej osiągnięcie nie jest istotne - liczy się owo dążenie. Jakie jest jednak znaczenie tego słowa w kontekście omawianych instytucji określonych w ustawie o PSP? Zacznijmy od obowiązujących przepisów, a dokładniej art. 77 i 78 ustawy o PSP.

Pierwszy z nich stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe oraz strażakowi w służbie przygotowawczej przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego lub domu zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, zwany dalej „równoważnikiem za remont”, z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny. Dla przejrzystości tekstu pominę mniej istotne zapisy ustawy, skupiając się na tym podstawowym.

Zgodnie z art. 78 ust. 1 strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje natomiast równoważnik pieniężny, zwany dalej „równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego”, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 ustawy o PSP, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy o PSP minister spraw wewnętrznych i administracji wydał rozporządzenie z 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (DzU nr 241, poz. 2033, dalej: rozporządzenie). Doprecyzowuje ono regulację ustawową, precyzuje kwestie proceduralne i reguluje m.in. sposób obliczania stawek równoważników i ustalania ich wysokości.

Choć omawiane świadczenia co do zasady dotyczą innych sytuacji, mają one wiele cech wspólnych, m.in.: administracyjny tryb ustalania prawa do świadczenia, możliwość wydawania podobnych rodzajów rozstrzygnięć w obu przypadkach, ścisłe powiązanie wymiaru świadczenia z sytuacją rodzinną strażaka, sposób ustalania wymiaru równoważnika, a także sposób równoważenia (za pomocą pieniądza).

Procedura

Przepis art. 83 ust 5 ustawy o PSP nie pozostawia wątpliwości, że sprawy związane z równoważnikami za remont albo za brak lokalu mieszkalnego rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Jest to jednoznaczne odesłanie do trybu administracyjnego i w oczywisty sposób łączy się z pojęciem sprawy administracyjnej. Co ważne, użycie sformułowania „decyzja administracyjna” (jest przejawem zakończonego postępowania administracyjnego) stanowi dla organu PSP czytelną informację o tym, że dany rodzaj spraw podlega reżimowi prawnemu ustawy z 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: kpa)

W pierwszej kolejności wypada więc opisać wzajemny stosunek odpowiednich przepisów ustawy o PSP do przepisów kpa. Przepisy ustawy o PSP są w tym wypadku tzw. prawem materialnym (ustanawiającym daną materię), natomiast przepisy kpa pełnią tu rolę przepisów o charakterze stricte proceduralnym, tzn. ustanawiających właściwe tryby i sposoby działania organu PSP procedującego w sprawie.

Warto w tym miejscu powiedzieć kilka słów na temat samego postępowania administracyjnego i decyzji administracyjnej. Całe zagadnienie w zasadzie sprowadza się do kwestii sprawy administracyjnej i kończącego ją aktu, tj. decyzji administracyjnej. Przytoczę w tym miejscu ciekawy fragment uzasadnienia wyroku NSA z 31 sierpnia 1984 r., zachowujący swoją aktualność do dziś, a odnoszący się do sposobu, w jaki ustawodawca wprowadził do systemu prawnego instytucje omawianych równoważników. „Gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej” (wyrok NSA z 31 sierpnia 1984 r. SA/Wr 430/84 OSPiKA 1986/9-10, poz. 176). Powyższe odnosi się do sytuacji, w której prawo nie gwarantuje uprawnień konkretnym osobom lub podmiotom, tylko ustanawia uprawnienie w sposób generalny (np. używając określeń „strażakowi przysługuje równoważnik, jeżeli”), a konkretyzację pozostawia właściwym organom, ustanawiając tryb postępowania, np. tryb administracyjny - na wniosek.

Sprawa administracyjna to sprawa konkretnej jednostki (indywidualna sprawa konkretnego strażaka), rozstrzygana przez organ administracji publicznej (organ PSP), należąca do właściwości tego organu. Każda sprawa ma swój podmiot, przedmiot i właściwą podstawę w postaci konkretnych przepisów, bo tylko na ich podstawie możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w danej sprawie i rozstrzygającej ją co do istoty. Tym właśnie jest decyzja administracyjna - władczym przejawem działania organu administracji publicznej, mającym wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu, wobec którego decyzję wydano.

Już sama ustawa o PSP przewiduje szereg rozstrzygnięć (decyzji) w sprawach interesujących nas z punktu widzenia przyznawania równoważników. Z dyspozycji art. 83 ust. 5 ustawy o PSP wywnioskować możemy, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji w przedmiocie:

1. przyznania równoważnika za remont,
2. odmowy przyznania równoważnika,
3. zwrotu równoważnika za remont,
4. przyznania równoważnika za brak lokalu,
5. odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu,
6. zwrotu równoważnika za brak lokalu.

Poza wyżej przedstawionymi istnieje jeszcze cała gama rozstrzygnięć (decyzji), których wydanie umożliwiają przepisy proceduralne zawarte w kpa, m.in.: decyzja w sprawie wygaśnięcia, uchylenia, zmiany tudzież stwierdzenia nieważności decyzji już wydanej w sprawie równoważnika za remont albo za brak lokalu.

Ciekawostką jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2001 r. (sygn. I SA 600/00), zgodnie z którym: „utrata (…) uprawnień przez strażaka do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powoduje automatycznie z mocy prawa wstrzymania tego świadczenia. Decyzja jest tym aktem, który stwierdza, że strażak utracił uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i nie może go otrzymywać. O ile więc organ orzekający w sprawie ustali w sposób niebudzący wątpliwości, że strażak utracił uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika, to winien w rozstrzygnięciu decyzji dać temu wyraz i jednocześnie orzec o wstrzymaniu wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego wcześniejszą decyzją (...)”. Jest to specyficzny rodzaj rozstrzygnięć, zwany decyzjami o utracie uprawnienia. Można powiedzieć, że został wypracowany przez doktrynę i orzecznictwo.

Sytuacja rodzinna

Omawiane świadczenia są ściśle związane z sytuacją rodzinną strażaka. Po pierwsze, samo uprawnienie do równoważnika za brak lokalu związane jest z nieposiadaniem przez strażaka ani żadnego z członków jego rodziny tytułu prawnego do lokalu w miejscu pełnienia służby i w miejscowości pobliskiej. Wymiar równoważnika za remont lokalu ustalany jest natomiast z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny.

Według art. 75 ustawy o PSP członkami rodziny strażaka, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający ze strażakiem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonek, dzieci (o których mowa w art. 67 ust. 2 ustawy o PSP), rodzice strażaka i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia, przy czym za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

Powyższa systematyka (z powodu braku innych odniesień w ustawie o PSP) znajduje również zastosowanie do postępowań w sprawach równoważników za remont albo za brak lokalu, a przesłanki określone w art. 75 wykorzystywane są do oceny, czy w konkretnej (indywidualnej) sprawie dana osoba może zostać na potrzeby postępowania uznana za członka rodziny strażaka. Postępowanie takie ma donośne znaczenie, zwłaszcza że przepisy rozporządzenia ustalają zasady określania wysokości świadczeń w ten sposób, że w przypadku równoważnika za remont lokalu stawkę ustala się, mnożąc kwotę 99,51 zł przez liczbę norm zaludnienia przysługujących strażakowi. Liczbę przysługujących norm zaludnienia organ administracji ustala na podstawie oceny stanu faktycznego. Podobnie w sprawach, których przedmiotem jest ustalanie uprawnienia do równoważnika za brak lokalu - wysokość równoważnika uzależniona jest od tego, czy funkcjonariusz - wnioskodawca jest strażakiem samotnym, czy też ma rodzinę w rozumieniu ustawy o PSP. Dla strażaka samotnego stawka równoważnika wynosi 5,19 zł dziennie, a dla strażaka z rodziną 10,39 zł dziennie.

Wysokość stawek

Omawiane równoważniki są równoważnikami pieniężnymi (równoważą za pomocą środków pieniężnych). Sprawdźmy więc w jaki sposób prawodawca określił ich stawki, a więc jak w jego oczach wygląda to równoważenie.

Stawka równoważnika za remont lokalu wynosi 99,51 zł za każdą normę zaludnienia przysługującą strażakowi. Stawka równoważnika za brak lokalu wynosi 5,19 zł albo 10,39 zł dziennie. Wypłata równoważnika za remont lokalu odbywa się raz w roku, na mocy ostatecznych decyzji administracyjnych ustalających to uprawnienie. Natomiast wypłata równoważnika za brak lokalu następuje cyklicznie, co miesiąc, lecz należy pamiętać, że u podstaw tej czynności leżą przepisy rozporządzenia oraz ostateczne decyzje w przedmiocie przyznania równoważników.

Widoczne są tu różnice w charakterze świadczeń. Równoważnik za remont lokalu kompensuje wydatki poniesione na remont lokalu jednorazowo (raz do roku), a kwestia jego wysokości jest decyzją ustawodawcy, który zagwarantował tu pewien standard utrzymania równowagi. Świadczenie jest w pewnym sensie ekwiwalentem pieniężnym kosztów remontu lokalu. Odmiennie wygląda to w przypadku równoważnika za brak lokalu. Równoważy on bowiem stan braku lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do równoważnika istnieje więc tak długo, jak długo trwa stan leżący u podstaw decyzji ustalającej uprawnienie do niego. Wypłata ustaje z chwilą uzyskania tytułu prawnego do lokalu, lecz sam równoważnik nie jest zamiennikiem lokalu, a jedynie równoważy jego braku. To bardzo ważny akcent, gdyż w założeniach ustawodawcy to instytucja pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 ustawy o PSP stanowi ekwiwalent lokalu mieszkalnego.

Pamiętajmy, że zarówno w przypadku pomocy finansowej, jak i równoważnika za brak lokalu zasięg przestrzenny świadczeń obejmuje miejsce pełnienia służby i miejscowość pobliską. Zważywszy na okoliczność, że status miejscowości pobliskiej ustalany jest na podstawie czasu dojazdu z danej miejscowości do miejsca pełnienia służby, wielu strażaków traktuje go jako równoważnik za dojazdy, co nie jest zgodne z prawdą. Z drugiej jednak strony stanowi przykład tego, że odbiór charakteru świadczenia przez środowisko jest zbliżony do roli, jaką świadczeniu temu przypisał sam ustawodawca, tj. równoważeniu uciążliwości związanych z brakiem lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Ta definicja sprawia, że mimo stricte technicznego charakteru przywołanego przepisu, łatwo o skojarzenia z równoważeniem dojazdów.

Wysokość stawek jest odgórnie ustalona przepisami rozporządzenia i w obecnym stanie prawnym sztywna. Rozporządzenie nie przewiduje wzrostu stawki, tak jak to ma miejsce w przypadku analogicznych równoważników w Policji. Na marginesie warto odnotować, że regulacje poprzedzające obecnie obowiązujące rozporządzenie zakładały coroczny wzrost stawek równoważników.

Co ważne, równoważniki są ściśle związane z innymi świadczeniami z rozdziału 8 ustawy o PSP. Decyzja ustanawiająca uprawnienia do równoważnika za brak lokalu pozostaje w obiegu prawnym do momentu zyskania waloru ostateczności przez decyzję przyznającą pomoc finansową na zakup lokalu lub domu. Od tego momentu strażak, któremu przyznano pomoc finansową, uprawniony będzie do wystąpienia z wnioskiem o równoważnik za remont lokalu. Powyższe przywodzi na myśl system naczyń połączonych.

Tyle tytułem wprowadzenia do zagadnień równoważników za remont i za brak lokalu mieszkalnego. Zważywszy duże zainteresowanie tą problematyką, równoważniki te zostaną omówione szerzej w odrębnych opracowaniach.

st. sekc. Dominik Kabat pełni służbę w Biurze Logistyki w KG PSP

czerwiec 2017