Z drugiej strony – odbiory obiektów

Problemy związane z przekazywaniem obiektów do użytkowania, szczególnie dotyczące ich odbioru pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej, stanowią stały element dyskusji, również na łamach prasy. Niestety, źródeł tych problemów nie upatruje się zwykle w błędach popełnionych przez projektantów i rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Nie piszę tylko o niedopatrzeniach, ale – co gorsza – dość często w pełni świadomych działaniach. Najczęściej winą za te problemy są obarczani posłańcy przynoszący złą nowinę, czyli przedstawiciele komendy powiatowej lub miejskiej PSP, którzy wykryli i zgłosili wspomniane błędy w trakcie swoich czynności odbiorowych.

Nawet jeśli ktoś opisujący kolejną „aferę” jest na tyle rzetelny, że zada sobie trud, by zgłębić przyczynę powstałej sytuacji, nie dba już o to, by wyjaśnić czytelnikowi, że ekspert pożarowy – czyli rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych – to nie funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej. Na porządku dziennym są takie artykuły, jak opublikowany niedawno w jednym z dzienników tekst dotyczący centrum kongresowego w mieście na południu Polski, zatytułowany „Kosztowne błędy strażaków”. I co z tego, że w dalszej części materiału autor informuje, że ci strażacy to tak naprawdę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, skoro czytelnik wyda osąd już na podstawie tytułu.

Ale czy należy spodziewać się obiektywizmu od kogoś, kto od zawsze słyszał o czepialskich strażakach i któremu taka teza akurat wpisuje się w określone cele publikacji. Przecież atakowanie bezdusznych urzędników jest trendy, a przy okazji – w praktyce zupełnie bezkarne.

Bądźmy obiektywni
Z drugiej strony, chcąc zachować obiektywizm, nie sposób pominąć faktu, że w tej dość powszechnej opinii może kryć się ziarenko prawdy. Czy jego źródłem jest złe prawo i niewłaściwe procedury? Czy też nadmierna skrupulatność i asekuranctwo urzędnicze? A może niedostatki wiedzy, także u osób przeprowadzających odbiory, które nie pozwalają obiektywnie ocenić wagi stwierdzanych uchyleń i zastosować adekwatny do niej zakres interwencji administracyjnej? Do końca nie wiadomo.

Patrząc kompleksowo na rozpatrywane zagadnienie, można jednak zaryzykować tezę, że na taki przebieg czynności odbiorowych ma po trosze wpływ każdy z wymienionych czynników. Moje doświadczenie podpowiada, że głównym źródłem mankamentów są działania inwestora, np. dążącego do obniżenia za wszelką cenę nakładów na inwestycję kosztem zaniżania standardów zabezpieczenia przeciwpożarowego i wywierającego presję na zatrudnionych przez niego ekspertów, tj. projektanta i rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Inna sprawa, że mechanizm ten wykorzystują sami specjaliści, tworząc oferty typu „przyjdź do nas, zaprojektujemy taniej”. Niestety, tam gdzie jest popyt, jest i podaż.

Wydaje się, że błędy na etapie projektu wiążą się także z brakiem zagadnień z dziedziny ochrony przeciwpożarowej w programie studiów architektoniczno-budowlanych lub jedynie ich szczątkowym uwzględnieniem. Cudów nie ma. Brak profesjonalnego przygotowania projektanta musi przełożyć się na jakość projektu od strony bezpieczeństwa pożarowego.

Bez trudu można wskazać także pewne niedoskonałości prawne, jak chociażby nieuwzględnienie formalnego obowiązku profesjonalnego nadzoru pożarowego na etapie budowy obiektu.

Nie wszystkie omówione mankamenty można usunąć od ręki w sposób systemowy. Podejmowane są więc różnego rodzaju inicjatywy, również doraźne, mające usprawnić ten proces, tak by do minimum ograniczyć negatywne dla inwestora skutki błędów projektowych i wykonawczych.

Lekarstwo w porozumieniu
Jedną z takich doraźnych inicjatyw było zawarte w grudniu ubiegłego roku przez głównego inspektora nadzoru budowlanego i komendanta głównego Państwowej Straży Pożarnej porozumienie w sprawie stosowania art. 56 ustawy Prawo budowlane w przypadku wykonania obiektu budowlanego niezgodnie z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

W porównaniu do dotychczas stosowanych procedur, proponowane w porozumieniu rozwiązania są prawdziwym novum. Ujmując rzecz w możliwie syntetycznej formie, nowością jest:
– wskazanie dwóch procedur postępowania organów PSP oraz nadzoru budowlanego (omówione w dalszej części artykułu) w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej w dokumentacji projektowej, na podstawie której wzniesiono obiekt – w zależności od ich ciężaru gatunkowego, w tym opisanie przypadku, w którym stwierdzone uchybienia nie będą związane z niemożliwością przekazania obiektu do użytkowania,
– doprecyzowanie m.in. wymagań co do zakresu formalnego i faktycznego uzasadnienia stanowiska zajmowanego przez organy PSP,
– sprecyzowanie podstaw prawnych działania poszczególnych organów w różnych możliwych sytuacjach.

Przy tej okazji dopracowano także detale w kilku ogólnych kwestiach, jak chociażby przekazywanie do wiadomości komendantów powiatowych (miejskich) PSP zajmujących w danej sprawie stanowisko kopii decyzji przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego, czy postępowanie organów nadzoru budowlanego w obliczu zgłoszenia sprzeciwu lub uwag w zakresie określonym wprost w rozpatrywanym art. 56 Prawa budowlanego.

Kwestie ogólne
W ogólnej części porozumienia wyjaśniono m.in., że czynności odbiorowe, chociaż podejmowane w wyniku zawiadomienia dokonanego przez inwestora w trybie art. 56 Prawa budowlanego, są prowadzone na podstawie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Obejmują one całokształt zagadnień bezpieczeństwa pożarowego, a zajmowane stanowisko odnosi się nie tylko do zgodności wykonania obiektu z projektem, lecz także do zgodności samego projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. W tej części określono również zasady przekazywania sobie dokumentacji w sprawach odbiorowych przez zaangażowane organy (rys. 1).

Postępowanie poszczególnych organów w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym

Doprecyzowano również, że zgłoszenie przez organ PSP sprzeciwu będzie równoznaczne z odmową wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu przez organ nadzoru budowlanego. Natomiast w razie zgłoszenia uwag rozstrzygnięcie co do wydania zgody na użytkowanie będzie poprzedzone obowiązkową kontrolą prowadzoną w trybie art. 59a Prawa budowlanego. Schematycznie niniejszą procedurę przedstawia rys. 2.

Postępowanie poszczególnych organów w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w dokumentacji projektowej

Przybliżony w tej części artykułu sposób postępowania w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, jest jedną z dwóch wspomnianych na wstępie nowych procedur. Pomimo braku bezpośrednich odniesień w art. 56 Prawa budowlanego co do kwestii wypowiadania się organów PSP w przypadku zauważenia niezgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, strony porozumienia były zgodne – nie można nie reagować na sytuację, w której zauważono przypadki rażącego łamania prawa, w szczególności mogącego prowadzić do powstania zagrożenia dla życia ludzi. Formalne podstawy dla tej procedury odnaleziono w rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Niniejsza procedura (rys. 3) określa m.in detale dotyczące:
– analizy pod kątem stwierdzenia rażącego naruszenia prawa,
– zasadności wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu dokonanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych,
– postępowania poszczególnych organów na różnych etapach procedowania sprawy,
– wymiany informacji między wspomnianymi organami.
W przypadku zgodności oceny sytuacji pomiędzy organami PSP szczebla powiatowego (miejskiego) oraz wojewódzkiego efektem końcowym ich działań będzie:
– zgłoszenie sprzeciwu przez komendanta powiatowego (miejskiego) PSP,
– unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego przez komendanta wojewódzkiego PSP,
– stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej,
– odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie przez organ nadzoru budowlanego.

Powyższe dość radykalne postępowanie organów ma jednak tę zaletę, że w praktyce o jego zastosowaniu przesądza dopiero zgodna ocena sytuacji dokonana przez dwa organy PSP różnego szczebla, tj. komendanta powiatowego (miejskiego), który zgłasza sprzeciw oraz komendanta wojewódzkiego (który weryfikuje akta sprawy przesłane przez KP(M) pod kątem występowania rażącego naruszenia prawa w kontekście stwierdzenia występowania bądź niewystępowania przesłanek do dokonania unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej). Takie postępowanie ogranicza do minimum ryzyko nieobiektywnej oceny sytuacji.

Jeśli komendant wojewódzki nie podzieli opinii komendanta powiatowego (miejskiego), ten ostatni powinien zmienić swoje wcześniejsze stanowisko, tj. w miejsce sprzeciwu zgłosić zastrzeżenia, zgodnie z drugą z nowych procedur, scharakteryzowanych w kolejnym punkcie niniejszego artykułu.

Postępowanie poszczególnych organów w razie stwierdzenia nierażącego naruszenia prawa w dokumentacji projektowej

W razie stwierdzenia błędów projektowych, ale dotyczących nierażących nieprawidłowości, interwencja poszczególnych organów będzie obejmowała czynności, które nie spowodują wstrzymania procesu przekazywania obiektu budowlanego do użytkowania. Właściwy organ ochrony przeciwpożarowej będzie w tym zakresie zgłaszał zastrzeżenia, a ich efektem (rys. 4) będzie:
– wydanie przez organ nadzoru budowlanego warunkowego pozwolenia w odniesieniu do nieprawidłowości w zakresie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych,
– wszczęcie przez organ PSP po przekazaniu obiektu do użytkowania odrębnego postępowania w odniesieniu do nieprawidłowości w zakresie przepisów przeciwpożarowych i wydanie decyzji nakazującej usunięcie uchybień w określonym terminie.
W ten sposób zaproponowano możliwy do zaakceptowania kompromis, uwzględniający zarówno interes społeczny (bezpieczeństwo pożarowe), jak i interes strony (inwestora chcącego rozpocząć eksploatację wzniesionego obiektu).

St. bryg. Paweł Janik jest dyrektorem Biura Rozpoznawania Zagrożeń KG PSP

Data publikacji: maj 2015