Wojna o pasy przeciwpożarowe

Drogi żelazne pchnęły cywilizację zdecydowanie do przodu. Towarzyszyła temu jednak pewna niedogodność - pożary.

Nieodłącznym elementem całego ruchu kolejowego, zwłaszcza przez pierwsze 100 lat jego rozwoju, były paleniska, gorący żużel i popiół z lokomotyw oraz snopy iskier z urządzeń hamulcowych. Miało to szczególnie groźne skutki dla lasów, a i pól też nie oszczędzało. Zauważono, że tam, gdzie z różnych względów między torami a lasem znajdował się pas gołej ziemi, bez trawy i krzewów, pożar niezbyt chętnie trawił las. Całkiem szybko sformułowano więc wymaganie, by kolej, utrzymując przejezdność swoich szlaków, wyznaczała pasy przeciwpożarowe. Wszystkie państwa zaborcze jeszcze w XIX w. bądź na początku XX w. uchwaliły odpowiednie przepisy.

Dwudziestolecie międzywojenne

Przepisy zaborców dotyczące pasów przeciwpożarowych w lasach (pruskie z 1892 r., austriackie z 1871 r. i rosyjskie z 1906 r.) działały na terenie Polski aż do 1934 r. To wówczas ukazała się ustawa [1], która ukształtowała sposób myślenia o pasach przeciwpożarowych, obowiązujący aż po dzisiejsze czasy, gdyż jej przepisy powtarzano w kolejnych edycjach ustawy o transporcie kolejowym. Pojawiło się w niej prawo zarządu kolei, by za odszkodowaniem płaconym właścicielowi utrzymywać na obcym gruncie pasy ochronne przeciwpożarowe i zasłony odśnieżne. Ustalono też, że zasadniczo koszty urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oraz zasłon odśnieżnych ponosi zarząd kolei, z bardzo rozsądnym wyjątkiem ­ gdy zadrzewienia powodujące potrzebę wytyczenia pasów ochronnych przeciwpożarowych powstały po wybudowaniu kolei. Urządzenie i utrzymanie tych pasów oraz związane z tym koszty obciążały właścicieli zadrzewionych gruntów. Na podstawie tej ustawy wydano rozporządzenie [2] o sposobach urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Określono tam powód wykonywania pasów - ochrona od pożarów, mogących powstawać od iskier parowozów. Napisano też bardzo rozsądnie, że pasy przeciwpożarowe powinny być urządzane tylko tam, gdzie koszty ich urządzenia pozostają w odpowiednim stosunku do strat, mogących powstać wskutek pożaru. Najważniejsze jednak, że określono, jak pasy mają wyglądać: jako dwie równoległe dróżki o szerokości od 1 do 1,5 m każda, przeprowadzone równolegle do linii kolejowej, w odległości od 10 do 15 m jedna od drugiej i łączone między sobą co 25-50 m takimiż dróżkami poprzecznymi. Ponadto określono, że prostokąty między dróżkami powinny być zadrzewione (dopuszczono dowolne gatunki drzew), a jednocześnie odpowiednio pielęgnowane: oczyszczone z krzaków i gałęzi, a gałęzie drzew obcięte do wysokości 1,5 m od powierzchni ziemi.

Za PRL

Przepisy te obowiązywały również w czasie okupacji niemieckiej oraz w niezmienionym kształcie przetrwały powojenny „okres błędów i wypaczeń”.

W 1962 r. ukazało się nowe rozporządzenie [3] dotyczące pasów przeciwpożarowych. Zmiany w odniesieniu do poprzedniego mogą się wydawać nieznaczne, ale były całkiem istotne. Otóż zniknął czynnik ekonomiczny, warunkujący opłacalność wykonywania pasów. Wskazano zaś, gdzie nie należy ich wykonywać: wzdłuż szlaków kolejowych, na których przewóz odbywa się całkowicie trakcją elektryczną lub motorową oraz wzdłuż torów biegnących przez tereny leśne bagniste. Ponadto zauważono, że szlaki kolejowe biegną także wzdłuż lasów prywatnych (nie wszystkie lasy znacjonalizowano). To, czy na tych terenach trzeba zakładać pasy, miały ustalać komisje złożone z przedstawicieli zarządu kolei, administracji lasów państwowych, właściwego do spraw leśnictwa organu prezydium powiatowej, miejskiej, dzielnicowej rady narodowej i komendy wojewódzkiej straży pożarnych. Taką komisję powoływał zarząd kolei.

Wymiarów pasów nie zmieniono, ale wprowadzono kilka zasadniczych innowacji, które z jednej strony wynikały z doświadczeń w zakresie palności materiałów, a z drugiej usuwały niedomówienia poprzedniego przepisu. Określono, jak pasy mają wyglądać na gruntach torfiastych, gdzie oranie nic nie dawało, gdyż torf jest materiałem palnym. Uznano, że powinny być posypane warstwą piasku o grubości 1-2 cm. Ktoś słusznie zauważył, że poprzedni przepis o zadrzewianiu oboranych prostokątów na pasach przeciwpożarowych z jednoczesnym obcinaniem gałęzi do wysokości 1,5 m jest niemożliwy do realizacji przy nowych nasadzeniach, więc zaznaczono, że obcinanie gałęzi nie dotyczy młodych drzew. Ponadto w drzewostanach o dużym zagrożeniu pożarowym oraz w miejscowościach, w których występowały silne wiatry lub tor kolejowy biegł nasypem, nakazano założenie dodatkowego pasa ochronnego przeciwpożarowego na drugiej podłużnej dróżce, jeśli tak zdecydowała wymieniona wyżej komisja. Nakazano, by w odległości mniejszej niż 50 m od osi skrajnego toru kolejowego nie pozostawiać ściętych drzew, stosów drewna opałowego, gałęzi, chrustu itp. Określono termin zakończenia prac przez zarząd kolei - do 31 marca każdego roku, z ewentualnym przedłużeniem o 21 dni, ze względu na warunki klimatyczne. Wprowadzono obowiązek patrolowania w czasie suszy odcinków najbardziej zagrożonych, przy czym patrole wykonywali pracownicy lasów na koszt zarządców kolei. Rozporządzenie w takim brzmieniu obowiązywało aż do połowy lat 90. XX w.

W 1973 r. sprawy ochrony przeciwpożarowej, w tym ochronę przeciwpożarową lasów, ostatecznie przyporządkowano ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, co wkrótce znalazło swój wymiar w wydanym przez niego rozporządzeniu [4]. Nie znosiło ono omówionego wyżej rozporządzenia w sprawie pasów przeciwpożarowych, lecz uzupełniało je i rozszerzało - o konieczność utrzymywania pasów w stanie zapewniającym ich użyteczność w okresie od 1 kwietnia do 31 października każdego roku. A ponieważ pasy były skuteczną ochroną przed rozwojem pożarów, wprowadzono obowiązek urządzania ich i utrzymywania nie tylko wzdłuż linii kolejowych, lecz także wokół zakładów przemysłowych, obiektów magazynowych i inżynierskich oraz położonych w lasach dróg publicznych. Obowiązki wykonywania pasów wokół wymienionych obiektów i dróg zakładowych spoczywały na kierownikach zakładów przemysłowych, obiektów magazynowych i obiektów inżynierskich, zaś przy drogach państwowych i lokalnych biegnących przez lasy pasy przeciwpożarowe mieli wykonywać zarządcy lasów. Ponadto zabroniono składowania na pasach przeciwpożarowych wszelkich materiałów palnych.

Przytoczone przepisy są o tyle istotne, że otwierały kwestię pasów przeciwpożarowych na działanie władcze straży pożarnych, najpierw poprzez przewodniczących rad narodowych, a potem, od roku 1975 - za pośrednictwem starostów.

Ponowne odzyskanie niepodległości

Odzyskanie swobód politycznych i gospodarczych łączyło się z reorganizacją zarządzania krajem. Planowano związanie ochrony przeciwpożarowej w kwestii nakazowo-egzekucyjnej z samorządami, a tymczasowo nadano pełne uprawnienia decyzyjne strażom pożarnym. Tym samym komendanci stali się organami władczymi w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Co prawda wcześniej strażacy też prowadzili kontrole i przygotowywali decyzje, podpisywane były one jednak przez rządowe władze cywilne. Stało się jednak tak, że na mocy ustaw z sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej i o Państwowej Straży Pożarnej komendanci powiatowi (miejscy) PSP mogli wydawać decyzje administracyjne - i tak zostało, bo ten system bardzo dobrze się sprawdził. Jednocześnie doszło do praktycznej likwidacji, czy też wymarcia tzw. przepisów resortowych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wzrosła rola przepisów ogólnie obowiązujących, co oznaczało, że trzeba wydać je na nowo. Nie obyło się zatem bez bardzo istotnych zmian. W dodatku pod koniec XX w. zdarzało się coraz więcej zimowych pożarów lasów. Klimat robił niespodzianki - czasami zima trwała do maja, ale zdarzało się też, że wiosna przychodziła już w styczniu. Listopad czy grudzień wcale nie były już miesiącami bezpiecznymi pożarowo. Ślady wskazywały, że zimowe pożary zaczynały się w sąsiedztwie linii kolejowych.

Rozporządzenie [5], w którym starano się zebrać rozproszone wcześniej akty prawne, w tym te dotyczące ochrony przeciwpożarowej lasów, objęło - jak to wskazano w jego nazwie - ochronę przeciwpożarową budynków (domów, stodół, szpitali, przedszkoli, urzędów, teatrów itp.), innych obiektów budowlanych (mostów, tuneli, instalacji przemysłowych, zbiorników, itp.) oraz terenów (pól, lasów, wrzosowisk), a ukazało się w 1992 r. i zostało zmienione trzy lata później. Wprowadzono wiele definicji, doprecyzowano zakres obowiązków wykonywania pasów oraz wskazano tych, którzy powinni je wykonywać: kierowników lub właścicieli zakładów przemysłowych, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej, właścicieli linii kolejowych, komendantów poligonów, właścicieli lub zarządcach lasów położonych przy drogach publicznych, właścicieli dróg zakładowych. Konieczność utrzymywania pasów związano z kategoriami zagrożenia pożarowego lasów. Określono, że pasy przeciwpożarowe należy utrzymywać w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok.

W 1997 r. weszła w życie nowa ustawa o transporcie kolejowym, uchylająca wielokrotnie nowelizowaną ustawę z 1960 r. Tym samym straciły moc rozporządzenia wydane na mocy starej ustawy. Lukę uzupełniono dopiero w 1999 r., wydając odpowiednie rozporządzenie [6]. I znów zmiany w nim zawarte mogą wydawać się na pierwszy rzut oka nieistotne, ale to pozór. W zakresie wykonania pasów wzrosła szerokość dróżek (bruzd) do 2 m (poprzednio miały do 1,5 m), ale znikła trzecia bruzda tam, gdzie zagrożenie było największe. Całkowicie zniknęły przepisy o możliwości niewykonywania pasów przy ruchu elektrycznym i spalinowym - praktyka wykazała, że to wcale nie parowozy, a po prostu ruch kolejowy (np. hamowanie) jest przyczyną pożarów. Już nie działały komisje powoływane przez zarządcę kolei, by określać, gdzie pasy są potrzebne - to ustalali leśnicy, a decyzje w tym zakresie wydawali komendanci powiatowi (miejscy) PSP. No i nakazano, by prostokąty między bruzdami zadrzewiać gatunkami liściastymi, jeśli tylko warunki siedliskowe na to pozwalają.

Warto jeszcze przypomnieć, jakie było tło tych poważnych zmian. Otóż w 1992 r. miał miejsce katastrofalny pożar lasu w Kuźni Raciborskiej (ponad 10 tys. ha), a poza nim nie tak ogromne, ale naprawdę wielkie (do kilku tys. ha) pożary w innych częściach kraju. Mimo różnych miejsc powstania pożary te łączyło jedno - ich przyczyna. Był nią ruch kolejowy.

Zarówno rozporządzenie „strażackie” w sprawie ochrony przeciwpożarowej, jak i rozporządzenie „kolejowe” w sprawie wykonywania pasów zmieniało się jeszcze kilka razy. Określano jednak bez większych zmian zarówno to, kto ma pasy wykonywać, jak i sposób ich wykonywania. Pod koniec pierwszej dekady XXI w. Polskie Koleje Państwowe, przy wsparciu ministra właściwego do spraw komunikacji, podjęły bardzo mocne i skuteczne działania obstrukcyjne wobec prób nowelizacji rozporządzenia „strażackiego”, żądając wprowadzenia w nim daleko idących zmian. Kolejarzom zależało, jak to deklarowali, na przeniesieniu obowiązków (nakazu wykonywania pasów) z przepisu rangi rozporządzenia do przepisu rangi ustawy, bo dotychczasowy przepis był „niekonstytucyjny”. W związku z tym, po dłuższych utarczkach, zgłaszaniu uwag oraz wyjaśnieniach, w nowym rozporządzeniu „strażackim” [7], obowiązującym do dziś, zrezygnowano z wymieniania, kto odpowiada za wykonywanie pasów przeciwpożarowych, na rzecz ogólnych wskazań co do ustaw, które nakładają te obowiązki, oraz szczegółów wykonania pasów, określonych w rozporządzeniach. Należy zastrzec, że niczego to nie zmieniło, jeśli idzie o odpowiedzialność za wykonywanie pasów przeciwpożarowych. Ma jednak zasadniczą wadę - nie wskazuje wprost podmiotu odpowiedzialnego. Okazało się, że nowi właściciele linii kolejowych postanowili to wykorzystać.

Czas anarchii

Na początku XXI w. Polskie Koleje Państwowe zostały poddane zmianom własnościowym. Powstało kilkanaście spółek, a wśród nich Polskie Koleje Państwowe Polskie Linie Kolejowe SA (w skrócie PKP PLK SA, ale będziemy się posługiwali skrótem PKP). Do tej spółki należy infrastruktura, czyli wszystkie linie kolejowe wraz z urządzeniami sterującymi. Pod względem prawnym jest więc ona właścicielem-zarządcą linii kolejowych.

Wykorzystując zmiany w rozporządzeniu „strażackim”, PKP prezentowały stanowisko, iż nie ma żadnego obowiązku w zakresie wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Głosiła tak opinia sporządzona przez prywatną spółkę prawną. Opinię załączono przy piśmie PKP z marca 2011 r., które zostało rozesłane do wszystkich zainteresowanych podmiotów kolejowych oraz do komendanta głównego PSP i do kierownictwa Lasów Państwowych. Nie dość, że PKP wyrażały stanowisko, iż nie muszą już wykonywać pasów, to jeszcze żądały, by pasy te wykonywali leśnicy - i to za odszkodowaniem dla PKP! Kolejne pismo rozesłane do zainteresowanych zawierało zaostrzone stanowiska PKP. Poddając analizie treść ustawy o ruchu kolejowym, która umożliwia zarządcy PKP wejście na cudze tereny, by usuwać drzewa, zakładać pasy przeciwpożarowe i żywopłoty, wykazywano, iż: […] uzasadnieniem tego przepisu jest ochrona ruchu kolejowego przed zagrożeniem pożarowym ze strony lasów, a nie odwrotnie. Niestety, nie był to prima aprilis. PKP przestały wykonywać pasy przeciwpożarowe, więc należało na to zareagować.

Komendant główny PSP w maju 2011 r. rozesłał do wszystkich organów PSP pismo, w którym całkowicie zanegował stanowisko PKP oraz zarzucił spółce pominięcie istotnych przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Polecił także podległym organom nawiązanie ścisłej współpracy z Lasami Państwowymi, przeprowadzanie czynności kontrolno-rozpoznawczych oraz nakładanie obowiązków w zakresie wykonywania pasów przeciwpożarowych w drodze decyzji administracyjnych. W przypadku braku pasów przeciwpożarowych przy odpowiednio wysokim stopniu zagrożenia pożarowego lasów dopuścił wydawanie decyzji zakazujących eksploatacji szlaków kolejowych. Doradził też zawiadamianie organów ścigania. W piśmie szczegółowo omówiono podstawy konieczności wykonywania pasów przeciwpożarowych przez PKP, wraz z ich rozwinięciem analitycznym, co organy PSP wykorzystały jako uzasadnienie własnych decyzji.

Cała sytuacja dojrzała zatem do administracyjnych rozwiązań siłowych.

Łącznie organy pierwszej instancji (komendanci powiatowi i miejscy PSP) wydały kilkaset decyzji administracyjnych. Część decyzji wykonano, ale od wielu z nich zarządcy infrastruktury odwoływali się do komendantów wojewódzkich PSP. Wydane w II instancji decyzje komendantów wojewódzkich PSP były następnie zaskarżane przez zarządców infrastruktury kolejowej do wojewódzkich sądów administracyjnych. Ponieważ wojewódzkie sądy administracyjne, nawet uchylając decyzje organów PSP, orzekały, że PKP PLK SA jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów na mocy obowiązującego prawa, zarządcy infrastruktury kolejowej zaskarżali do Naczelnego Sądu Administracyjnego również te wyroki, w których uchylano decyzje organów PSP.

Wyroki sądów uchylające decyzje organów Państwowej Straży Pożarnej wynikały wyłącznie z błędów formalnych popełnionych przez organy PSP. Jak wynika z danych opublikowanych w bazie orzeczeń, ponowne skargi PKP na prawidłowo już wydane decyzje KW PSP były przez WSA oddalane. Zaznaczyć należy, że ani razu WSA nie orzekły o uchyleniu decyzji organu PSP z powodu niewłaściwego wskazania strony zobowiązanej do wykonania obowiązku.

Początkowo mogło się jednak wydawać, że sytuacja nie jest jednoznaczna pod względem prawnym, zwłaszcza wtedy, gdy nie wchodziło się w istotę rozstrzygnięć sądowych. W 2011 r. wynik był remisowy (5 do 5). W 2012 r. co prawda strona kolejowa przegrywała, ale pokładała jakąś nadzieję statystyczną (bo nie merytoryczną) w 16 uchyleniach decyzji organów PSP (mimo 48 oddaleń skarg PKP). W dodatku w 2012 r. nie zapadł jeszcze żaden wyrok NSA, za to wydane zostało 17 jego postanowień, które miały bardzo jednoznaczną wymowę: sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji organów PSP.

O ile do końca 2012 r. można było żywić pewne wątpliwości, nie było ich już w 2013 r. To wtedy właściciele linii kolejowych przegrali 46 spraw przed NSA, a nie wygrali ani jednej.
Co dziwne, po takiej masie jednoznacznych orzeczeń strona kolejowa nie wycofała pozostałych skarg, w związku z tym pogłębiono rozmiar klęski prawnej w 2014 r., gdy NSA wydał równo 50 wyroków - wszystkie negatywne dla PKP.

Istotnym i jedynym pozytywnym dorobkiem tej kuriozalnej sytuacji jest zmiana w kształcie pasów przeciwpożarowych. Inicjatywa w tym zakresie wypłynęła ze strony PKP, które postulowały, żeby zrezygnować z historycznych pasów (tzw. Kienitza) - czyli dwóch równoległych pasów o szerokości 2 m każdy, z poprzeczkami co kilkadziesiąt metrów, na rzecz pojedynczego pasa o szerokości 4 m. Rozwiązanie to, jak wykazała praktyka, jest znacznie lepsze od dotychczasowego. W dodatku pas o tej szerokości, utrzymywany przez cały rok, może mieć również funkcję drogi dojazdowej zarówno dla straży pożarnych, jak i służb zabezpieczenia technicznego ruchu kolejowego czy służb leśnych. Nowy kształt pasów uwzględniono w nowelizacji rozporządzenia „kolejowego” [8].

Bardzo szybko okazało się, że PKP nie są zadowolone z własnego pomysłu, bo przecież szeroki pas należy wykonać na realnym gruncie, nie dość że zarośniętym krzewami na skutek zaniedbań lat poprzednich, to jeszcze zarośniętym drzewami. W związku z tym szybko postulowano możliwość wydłużenia terminu wykonywania pasów po staremu. Inne resorty nie robiły w tym zakresie trudności, w związku z czym przedłużono możliwość wykonywania pasów przeciwpożarowych w sposób tradycyjny do wiosny 2017 r. W wielu miejscach sytuacja wróciła więc do punktu wyjścia (sprzed wojny), z prognozą, że jeszcze długo będzie w nim trwać.

St. bryg. Paweł Rochala jest zastępcą dyrektora Biura Rozpoznawania Zagrożeń KG PSP

Literatura:
[1] Ustawa z dnia 13 marca 1934 r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linij kolejowych oraz o pasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych (DzU nr 28, poz. 220).
[2] Rozporządzenie ministra komunikacji z dnia 7 września 1934 r. wydane w porozumieniu z ministrami: spraw wewnętrznych oraz rolnictwa i reform rolnych o urządzaniu i utrzymywaniu pasów ochronnych przeciwpożarowych i zasłon odśnieżnych (DzU nr 84, poz. 759).
[3] Rozporządzenie ministra komunikacji z dnia 2 kwietnia 1962 r. w sprawie zadrzewiania gruntów i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie kolei oraz urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych i pasów.
[4] rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych z dnia 30 marca 1973 r. w sprawie zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, łąk i wrzosowisk (DzU nr 12, poz. 91).
[5] Rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. (DzU nr 92, poz. 460 z późn. zm.).
[6] Rozporządzenie ministra transportu i gospodarki morskiej z dnia 5 maja 1999 r. w sprawie określenia odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej, wykonywanie robót ziemnych, budynków lub budowli w sąsiedztwie linii kolejowych oraz sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych i pasów przeciwpożarowych (DzU nr 47, poz. 476, z późn. zm.).
[7] Rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (DzU nr 109, poz. 719).
[8] Rozporządzenie ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej z 15 marca 2013 r. (DzU poz. 435).

Data publikacji: sierpień 2015