Woda w kryzysie

Woda wydaje się czymś równie naturalnym i oczywistym, jak powietrze. Tymczasem w XXI w. jej deficyt może stać się najpoważniejszym problemem świata. Zasoby wody zdatnej do picia kurczą się błyskawicznie. Coraz więcej jest bowiem ludzi i coraz większe mają potrzeby.

Nic więc dziwnego, że zapewnienie bezpieczeństwa dostaw wody pitnej jest przedmiotem wielu krajowych przepisów. Znajduje też odzwierciedlenie w regulacjach prawnych Światowej Organizacji Zdrowia, Organizacji Narodów Zjednoczonych oraz Rady Unii Europejskiej. We wszystkich dokumentach prawnych mowa jest przede wszystkim o jakości wody przeznaczonej do spożycia oraz o działaniach związanych z szacowaniem ryzyka jej zanieczyszczenia, a także z przygotowaniem systemów zaopatrzenia w wodę na wypadek wystąpienia skażeń lub zanieczyszczeń wody pitnej.

Prawne aspekty dostaw wody

Mówiąc o wodzie przeznaczonej do spożycia przez ludzi, należy zrozumieć to pojęcie z punktu widzenia definicji krajowych i międzynarodowych regulacji prawnych.

Dyrektywa Rady 98/83/WE z 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określa to pojęcie jako wszelką wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu przeznaczoną do picia, gotowania, przygotowywania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy dostarczana jest: z sieci dystrybucyjnej, cystern lub w butelkach czy pojemnikach.

Polskie ustawodawstwo w tej sprawie, implementując prawodawstwo wspólnotowe, podaje definicję zawartą w ustawie z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Według niej woda przeznaczona do spożycia przez ludzi to:

1. woda w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczona do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach,
2. woda wykorzystywana przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi.”

Biorąc pod uwagę sytuacje nadzwyczajne o znamionach kryzysowych, dostawy wody pitnej należy przede wszystkim rozpatrywać z punktu widzenia zapisów art. 3 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, który dotyczy infrastruktury krytycznej. Wśród wielu systemów włączonych do infrastruktury krytycznej znajduje się system zaopatrzenia w żywność i wodę. Mimo że zanieczyszczenia wody skutkują poważnymi zagrożeniami dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli, problematyka dostaw wody w przypadku sytuacji kryzysowych nie została uwzględniona w Krajowym Planie Zarządzania Kryzysowego, co może stwarzać duże problemy w przypadku zagrożenia kryzysowego na terenie kraju. Wynika z tego wiele obowiązków skierowanych do władz rządowych i samorządowych, którym narzucono zarówno zapewnienie dostaw wody dla ludności, jak i ochronę systemu zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia, rozumianego jako infrastruktura krytyczna.

Przepisy ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej stanowią, że celem obrony cywilnej jest ochrona ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej, dóbr kultury, ratowanie i udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie wojny oraz współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków. Przepis wykonawczy do tej ustawy, czyli rozporządzenie Rady Ministrów z 25 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Szefa Obrony Cywilnej Kraju, szefów obrony cywilnej województw, powiatów i gmin kieruje odpowiedzialność za bezpieczeństwo do organów właściwych w sprawach obrony cywilnej szczebla wojewódzkiego, powiatowego oraz w gminach. Paragraf 3 pkt 10) i 13) rozporządzenia określa dokładnie zadania, formułując je jako:

• planowanie i zapewnienie ochrony płodów rolnych i zwierząt gospodarskich oraz produktów żywnościowych i pasz, a także ujęć i urządzeń wodnych na wypadek zagrożenia zniszczeniem,
• zapewnienie dostaw wody pitnej dla ludności i wyznaczonych zakładów przemysłu spożywczego oraz wody dla urządzeń specjalnych do likwidacji skażeń i do celów przeciwpożarowych.

Ponadto, paragraf 3 pkt 15 rozporządzenia mówi o integrowaniu sił obrony cywilnej oraz innych służb, w tym sanitarno-epidemiologicznych i społecznych organizacji ratowniczych do prowadzenia akcji ratunkowych oraz likwidacji skutków klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska.

Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków  odnosi się do bezpieczeństwa dostaw wody i precyzuje zasady oraz warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Niemniej jednak pominięte zostały zasady zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych, a głównie w czasie klęsk żywiołowych i wojny. Paragraf 3 ustawy określa jedynie, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy i to właśnie ona ustala kierunki rozwoju sieci wodociągowych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadzór nad jakością wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi sprawują zaś organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na zasadach określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 12. ust 1).

Jak wynika z powyższej analizy, w obecnym systemie prawnym brakuje jednolitego uregulowania kwestii zapewnienia bezpieczeństwa dostaw wody pitnej dla ludności w sytuacji wystąpienia jednego z kwalifikowanych stanów nadzwyczajnych. Prezentowane przepisy nie uwzględniają problematyki rozwiązań systemowych i organizacyjnych, które powinny być stosowane w procesie dostaw wody pitnej dla ludności w czasie zagrożeń lub sytuacji kryzysowej. Mowa tu o sytuacjach powodujących więcej niż jedno zagrożenie np. powodzie lub skażenie wody spowodowanej klęską żywiołową i/lub umyślnym działaniem człowieka.

Jak w kryzysie?

W warunkach sytuacji kryzysowej woda do spożycia dostarczana do sieci wodociągowej w niezbędnych ilościach powinna być pobierana z ujęć wody podziemnej. Inne ujęcia w tych warunkach stają się ujęciami rezerwowymi.

Głównym podmiotem odpowiedzialnym za dostawy wody dla ludności są przedsiębiorstwa wodociągowe, zobowiązane do zapewnienia przez sieci wodociągowe następujących możliwości:

• odcięcia danych ujęć wody z operacyjną możliwością eksploatacji całego systemu lub jego fragmentów (np. sieci wodociągowej, ujęcia wody, rurociągów tranzytowych),
• włączenia do pracy alternatywnych technologii uzdatniania wody (np. okresowe dawkowanie węgla aktywnego w postaci pylistej),
• zwiększenia dawek środka dezynfekującego,
• dostawy wody z pominięciem zakładu uzdatniania wody,
• uzdatniania wody dostarczanej z ujęć rezerwowych w ilości niezbędnej, co powinno być zapewnione w układach technologicznych przystosowanych do usuwania skażeń wody w stacjach uzdatniania wody, przewoźnych stacjach uzdatniania wody i filtrach specjalnych.

W czasie unieruchomienia wodociągu oraz na terenach nieobjętych siecią wodociągową zaopatrzenie w wodę zapewnia się ze studni awaryjnych. W przypadku braku odpowiedniej liczby studni awaryjnych lub ich niekorzystnego rozmieszczenia należy przewidywać dowóz wody w beczkowozach. Wodociągi oraz studnie awaryjne powinny być przygotowane na zasilanie w energię z zespołów prądotwórczych, ewentualnie wyposażone w zespoły prądotwórcze, których moc zapewni rozruch pomp i dostawę wody w okresie ograniczonych dostaw. Zapotrzebowanie na wodę w sytuacji kryzysowej należy określić dla wszystkich wodociągów miast i wsi nieobjętych systemem wodociągowym. Powinno być ono zapewnione z wodociągów oraz studni awaryjnych, w razie potrzeby również z ujęć przemysłowych. Wyróżnia się dwa rodzaje zapotrzebowania na wodę w warunkach wystąpienia sytuacji kryzysowej:

niezbędna ilość wody:

• ludność: 15 dm3/osobę dziennie,
• zakłady użyteczności publicznej: 50% normalnego zapotrzebowania,
• zakłady przemysłowe: zapewnienie funkcjonowania,
• cele własne wodociągu: 5 - 15% produkcji dobowej,
• urządzenia przeciwpożarowe: w zależności od potrzeb i specyfiki terenu, według ustaleń właściwej terenowo komendy straży pożarnej;

minimalna ilość wody:

• ludność: 7,5 dm3/osobę dziennie.

Warunki kryzysowe ograniczają ilość dostępnej wody. Wymagane jest zapewnienie jej dostaw według poniżej podanych ilości [1]:

• ilość wody związana z fizjologią człowieka - 2,5 dm3/osobę dziennie,
• minimalna ilość wody do celów spożywczych na okres kilku dób - 7,5 dm3/osobę dziennie,
• niezbędna ilość wody do celów spożywczych na okres kilku tygodni - 15 dm3/osobę dziennie,
• wymagana ilość wody do celów spożywczych - 30 dm3/osobę dziennie.

Istnieje również możliwość zaopatrywania ludności w wodę z alternatywnych źródeł w postaci dostaw wody w pojemnikach lub butelkach (woda konfekcjonowana) oraz z beczkowozów. Przyjmując pojemność jednej beczki równą 8 m3 i zakładając trzy kursy dostawy wody (wynika to z uwzględnienia czasu opróżniania beczkowozu), otrzymuje się 24 m3 wody z jednego beczkowozu w ciągu doby.

Gdy następuje częściowe lub całkowite wyłączenie sieci wodociągowej, konieczne jest rozważenie alternatywnych dostaw wody. Poniżej w tabeli 1 przedstawione zostały możliwe opcje dostaw wody pitnej, które powinno się uwzględniać podczas planowania awaryjnych dostaw wody [2].

Tabela 1. Opcje alternatywnych dostaw wody dla ludności

Działania organów administracji publicznej

Identyfikacja możliwości różnych podmiotów jest niezbędna zarówno do opracowania planu dostaw wody w sytuacjach kryzysowych, jak i identyfikacji odpowiednich poziomów gotowości reagowania. Równie istotne jest określenie wszystkich potencjalnych zasobów wraz z procedurami dostępu do nich. W sytuacji awaryjnej władze lokalne mogą być przytłoczone rozmiarem zdarzenia i potrzebować pomocy z zewnątrz. Reagowanie powinno być dostosowane do wielkości zdarzenia i przewidywanego czasu trwania fazy odbudowy. Planowanie dotyczyć będzie wielu podmiotów -przede wszystkim zakładów wodociągowych odpowiedzialnych za dostawy wody dla ludności i kluczowych odbiorców (np. szpitale, zakłady spożywcze produkujące wodę pitną), organów administracji publicznej, a także organizacji pozarządowych.

W procesie opracowywania planów awaryjnych dostaw wody  zakłady wodociągowe powinny komunikować się ze wszystkimi odpowiednimi podmiotami rządowymi, organizacjami pozarządowymi i instytucjami. W planach dostaw wody w sytuacjach kryzysowych, powinno być wyznaczone lokalne centrum kryzysowe jako punkt kontaktowy służący koordynacji zewnętrznej pomocy w sytuacji kryzysowej. Jednym z głównych celów zakładu wodociągowego w sytuacji kryzysowej powinno być przywrócenie usługi dostaw wody poprzez sieć wodociągową. Dzięki dobrze opracowanemu planowi dostaw wody w sytuacjach kryzysowych unikniemy konfliktów alokacji zasobów (np. personelu i sprzętu) podczas klęski żywiołowej, a zakład wodociągowy będzie mógł się skupienić się na szybkim przywróceniu usługi dostaw wody.

Biorąc pod uwagę, że każde województwo ma własne procedury i przepisy, zakłady wodno-kanalizacyjne powinny komunikować się ze wszystkimi właściwymi organami państwowymi w procesie opracowywania ich planu reagowania kryzysowego. Zgodnie z przepisami ustawy o stanie klęski żywiołowej, wojewoda może skierować wniosek o wprowadzenie stanu klęski żywiołowej na terenie województwa lub jego części oraz o udzielenie pomocy państwowej. Organ właściwy ds. zarządzania kryzysowego będzie koordynować działania wspólnie
z innymi instytucjami i podmiotami krajowymi, takimi jak przedstawiono w tabeli 2 [3].

Tabela 2. Rola i odpowiedzialność administracji publicznej w zakresie organizacji dostaw wody

Działania w ramach reagowania kryzysowego podzielone są między kilka różnych podmiotów).  - Każdy z nich ma własny wiodący urząd szczebel wojewódzki i krajowy oraz zakres czynności. Po ogłoszeniu stanu klęski żywiołowej, zwoływane jest posiedzenie Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego (RZZK). RZZK określa skalę niezbędnej pomocy krajowej  (na podstawie  oficjalnego wniosku skierowanego ze szczebla wojewódzkiego) i koordynuje udzielanie pomocy. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa jako instytucja wiodąca w Polsce w zakresie zarządzania kryzysowego powinna podejmować koordynację działania innych agencji krajowych, w tym działania Głównego Inspektora Ochrony Środowiska,  ministra właściwego do spraw zdrowia oraz innych urzędów i służb uczestniczących w działaniach na mocy ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Pomoc państwowa z zasobów rezerw strategicznych może obejmować dostawy zestawów prądotwórczych dużej mocy, dużej liczby pojemników i zbiorników przeznaczonych do transportu i dystrybucji wody oraz zestawów do uzdatniania wody, a także wsparcie finansowe.

Organizacje pozarządowe, przede wszystkim te o charakterze ratowniczym i humanitarnym (np. Polski Czerwony Krzyż, Polska Akcja Humanitarna itp.) często wspomagają działania podmiotów właściwych do spraw zarządzania kryzysowego oraz państwowe służby ratownicze. Powinny być zatem uwzględnione w planach zarządzania kryzysowego jako strona zainteresowana udzielaniem pomocy humanitarnej na rzecz poszkodowanej ludności.

Problemy do rozwiązania

W aktualnym polskim stanie prawnym istnieje luka dotycząca zasad zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych, oznaczających skażenie wody lub sytuacje kryzysowe wynikające z zagrożeń naturalnych, cywilizacyjnych lub w warunkach konfliktu zbrojnego. Rodzi to wiele problemów dla organów administracji publicznej wszystkich szczebli, które z mocy prawa są zobowiązane do zapewnienia dostaw wody pitnej dla ludności w warunkach specjalnych. Istnieje więc potrzeba zainteresowania się problematyką bezpieczeństwa dostaw wody w ramach działań planistycznych, szczególnie że ustawodawstwo dotyczące zarządzania kryzysowego, ochrony infrastruktury krytycznej, a przede wszystkich prawo dotyczące ochrony ludności cywilnej zobowiązuje władze wszystkich szczebli zarządzania w państwie do zagwarantowania ludności cywilnej akceptowalnego poziomu bezpieczeństwa.

Kolejnym problemem jest możliwość wykorzystywania alternatywnych źródeł pozyskiwania wody w sytuacjach kryzysowych. Wtedy głównymi kierunkami działania władz lokalnych oraz służb i inspekcji odpowiedzialnych za zaopatrywanie ludności w wodę pitną będą działania związane z:

1. przysposobieniem publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę do pracy w warunkach kryzysowych;
2. zorganizowaniem działania służb wodociągowych stosownie do potrzeb zapewnienia funkcjonowania sieci wodociągowej w warunkach kryzysowych;
   • organizację dostaw wody pitnej konfekcjonowanej/butelkowanej,
   • organizację dostaw wody do celów bytowych w beczkowozach;
3. wyznaczaniem ujęć wody (w tym studni awaryjnych), które będą spełniały wymagania sanitarne czystości wody do celów spożywczych i bytowych.

Stosowane obecnie rozwiązania organizacyjne zawarte w procedurach planów zarządzania kryzysowego powinny przewidywać również możliwość wykorzystywania otwartych zbiorników wodnych przeznaczonych do celów przeciwpożarowych. Muszą one spełniać wymagania określone m.in. w rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych i administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Aby jednak ludność mogła korzystać z tych zasobów wodnych, konieczne jest stałe uzdatnianie wody oraz ciągły monitoring jej jakości prowadzony przez lokalne służby sanitarne. Zbiorniki muszą zostać także wyposażone w punkty poboru wody.  

W ramach wspomnianych działań władze lokalne przy pomocy służb, inspekcji i straży podejmują działania w celu zapewnienia dostaw wody, wykorzystując ogólnie przyjęte procedury awaryjne, które będą opierały się na zarządzaniu kryzysowym w fazie reagowania. Jednocześnie prowadzony będzie ciągły monitoring stanu czystości dostarczanej wody do celów spożywczych oraz bytowych dla ludności poszkodowanej.

st. bryg. dr inż. Krzysztof R. Zieliński jest zastępcą dyrektora Biura ds. Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej w Komendzie Głównej PSP

 Literatura

[1] Nowak E., Logistyka w sytuacjach kryzysowych, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2009.
[2] Zieliński K., Funkcjonowanie systemów zaopatrzenie ludności w wodę w warunkach normalnych i kryzysowych - na przykładzie województwa małopolskiego, rozprawa doktorska, UP-H w Siedlcach, Siedlce, 2016.
[3] US EPA, Water Security Initiative: Interim Guidance on Developing Consequence Management Plans for Drinking Water Utilities, 2008.

wrzesień 2016