Warunki zamienne (cz. 1.)

Polskie przepisy przeciwpożarowe są dość elastyczne. Dzięki temu można poprawiać stan bezpieczeństwa pożarowego również w budynkach istniejących czy w sytuacjach, których prawo wprost nie przewiduje. Wszystko za sprawą wprowadzonych całkiem niedawno do porządku prawnego wyjątków od sztywnych reguł. Owe wyjątki to tak zwane warunki zamienne (do niedawna: zastępcze i zamienne), których spełnienie pozwala na niestosowanie niektórych przepisów. Tym samym osoba zobowiązana do stosowania przepisów przeciwpożarowych ma całkiem spore możliwości działania, nie może jednak postępować w sposób całkowicie dowolny czy automatyczny.

Warunki zamienne zyskały wielką popularność, stały się w zasadzie działaniami powszechnymi i regularnymi - obecnie prowadzi się w ciągu roku ponad 4500 postępowań związanych z ich praktycznym zastosowaniem.

Definicje ekspertyz w przepisach

Art. 6a ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (DzU z 2016 r. poz. 191):

1. Wymagania ochrony przeciwpożarowej dotyczące obiektów budowlanych lub terenów mogą być w przypadkach określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej spełnione w sposób inny niż określony w tych przepisach, jeżeli proponowane rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej ograniczają możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia:
   1. zapewniają zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas;
   2. zapewniają ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu wewnątrz obiektu budowlanego;
   3. zapewniają ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe;
   4. zapewniają możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób;
   5. uwzględniają bezpieczeństwo ekip ratowniczych.

Rozwiązania zamienne są wskazane w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej:

• odnośnie warunków techniczno-budowlanych budynku: § 2 ust. 2 lub ust. 3a rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75, poz. 690 ze zm.),
• odnośnie zaopatrzenia w wodę: § 8 ust. 3 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (DzU nr 124, poz. 1030),
• odnośnie dróg pożarowych: § 13 ust. 4 wskazanego powyżej rozporządzenia,
• odnośnie wyposażenia w urządzenia przeciwpożarowe: § 1 ust. 2 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (DzU nr 109, poz. 719),
• odnośnie zabezpieczenia przeciwpożarowego baz i stacji paliw płynnych: § 3 ust. 4 rozporządzenia ministra gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (DzU nr 243, poz. 2063 ze zm.).

Warunki zamienne obejmują niemal cały system przepisów przeciwpożarowych, a występują w czterech rozporządzeniach, dotyczących pięciu zasadniczych zagadnień (ich kompletne zestawienie zawiera ramka). Mają przy tym jedną cechę wspólną - sformułowanie: wymagania, o których mowa w […], mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej […] rzeczoznawcy […] do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej […].

Różnice dotyczą różnych podstaw prawnych działania, różnych przepisów do zastąpienia, ewentualnego udziału w pracy rzeczoznawcy budowlanego oraz przedłożenia ekspertyzy do uzgodnienia jeszcze innym organom. Trzon pozostaje co do zasady taki sam. Oczywiście także tutaj pojawiają się wyjątki. Dotyczą one zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru i dróg pożarowych - ekspertyza rzeczoznawcy nie jest wymagana, choć zwykle i tak zostaje załączona do dokumentów.

Wniosek wraz z ekspertyzą bądź innym wymienionym w przepisach dokumentem, składa właściciel (inwestor) budynku, obiektu bądź terenu. Ważne, aby został złożony przez stronę postępowania i w sprawie, w której postępowanie może być prowadzone. W praktyce z jednym i drugim warunkiem bywa naprawdę różnie. Złożone dokumenty analizuje KW PSP i wydaje w sprawie postanowienie, które może mieć jedną z trzech postaci:

1. uzgodnienia ekspertyzy (dokumentu) bez uwag - jeśli treść ekspertyzy nie budzi żadnych zastrzeżeń,
2. uzgodnienia z uwagami - jeśli propozycje rozwiązań zamiennych zaproponowanych w ekspertyzie nie rekompensują według organu braku zastosowania przepisów wprost, ale korekta tych niedociągnięć jest możliwa w postanowieniu, w formie dodatkowych uwag do realizacji,
3. odmowy uzgodnienia - gdy dane zawarte w ekspertyzie nie odpowiadają rzeczywistości, albo propozycje są nie do przyjęcia ze względu na interes społeczny, a uwagi liczbowo i wagowo przeważają nad propozycjami rozwiązania problemów.

Na każde z tych rozstrzygnięć służy stronie zażalenie do komendanta głównego PSP, który rozpatruje je na zasadach przewidzianych dla trybu odwoławczego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Wydaje się, że skoro komendant wojewódzki wydał już jakiś akt władczy, to powinien on wystarczyć do ostatecznego załatwienia sprawy, przecież ten organ jest - w potocznym rozumieniu - „ważniejszy” od komendanta powiatowego czy miejskiego. Tak jednak nie jest, bo owo postanowienie ktoś może zastosować w praktyce, ale wcale nie musi. Dzieje się tak z dwóch powodów.

Po pierwsze KW PSP w sprawach, w których mogą mieć zastosowanie warunki zamienne lub zastępcze, nie jest uprawniony do wydawania w pierwszej instancji decyzji dotyczącej sposobu usunięcia nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej - to prawo, na mocy art. 26 ustawy o PSP, przysługuje wyłącznie KP(M) PSP. Komendant wojewódzki zajmuje takie stanowisko wyłącznie w trybie odwoławczym od decyzji komendanta powiatowego. Nie może więc działać władczo bez wcześniejszego działania podległego mu organu.

Po drugie w sprawach warunków zamiennych KW PSP nie wydaje decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. (organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji), lecz postanowienie w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. (postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy), a to z punktu widzenia prawa administracyjnego bardzo duża różnica. Decyzja to akt władczy organu załatwiająca sprawę w całości, kończący postępowanie w danej instancji. Postanowienie załatwia sprawę w części, podpowiada, jak ją można załatwić, nie rozstrzygając jednak o istocie sprawy ani nie kończąc definitywnie postępowania. Decyzja to akt główny, a postanowienie - pomocniczy.

Właściciel (użytkownik itd.) ma zatem obowiązek realizacji decyzji, ale może ją wykonać w sposób, na jaki zgadza się KW PSP w postanowieniu. Oczywiście może przedstawić do uzgodnienia przez KW PSP kilka różnych ekspertyz w tej samej sprawie, jednak trzeba pamiętać, że wiąże się to z dodatkowymi kosztami.

Oczywiście każdy, czytając powyższe wyjaśnienie, odczuwa dyskomfort związany ze skomplikowaniem postępowania oraz mniejszy lub większy dysonans: decyzję wydaje organ niższego stopnia, którą można wykonać zupełnie inaczej, jeśli tylko taką możliwość da organ wyższego stopnia w postępowaniu niebędącym postępowaniem odwoławczym i niezakończonym decyzją ostateczną. Wątpliwości tego rodzaju nie raz przeniosły się do sal rozpraw wojewódzkich sądów administracyjnych. Tam wykształciła się niekorzystna dla PSP linia orzecznicza. W uzasadnieniach wyroków można znaleźć pewne wspólne stwierdzenie: KP(M) PSP powinien w postępowaniu administracyjnym uwzględniać warunki zamienne i zastępcze. Jednak zawarte w wyrokach dalsze wskazówki- o tym, jak postępować są różne. Sądy różnie widzą także rolę organu: od biernej, ograniczonej do wzmianki w pouczeniu decyzji o możliwości skorzystania przez stronę z warunków zamiennych (co jest najwygodniejsze dla organu PSP), przez nakazanie decyzją administracyjną załatwienia sprawy w sposób tym warunkom odpowiadający, po niemalże nakaz takiego sformułowania decyzji administracyjnej, by zastępowała ekspertyzę rzeczoznawcy.

Ten ostatni przypadek można pominąć w dalszych rozważaniach jako sądowe kuriozum, zresztą po dokładniejszym odczytaniu takich wyroków okaże się, że nie o samą decyzję administracyjną w nich chodziło, i że KP(M) PSP wcale nie musi zastępować rzeczoznawcy i inwestora w ich działaniach. Pozostaje jednak coraz większa grupa wyroków nakazujących, by komendant powiatowy bądź miejski, prowadząc postępowanie administracyjne, kończył je decyzją nakazującą usunięcie nieprawidłowości poprzez zastosowanie warunków zamiennych. Sądy wychodzą bowiem z założenia, że kto jak kto, ale to organ administracji powinien wiedzieć, jaki jest optymalny, a zatem możliwy sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Tego rodzaju stanowisko to już stały element niemalże wszystkich postępowań sądowo-administracyjnych i właściwie nie ma od niego ucieczki. Stąd właśnie bierze się pytanie, od którego zacząłem artykuł, coraz częściej zadawane przez prewentystów w ich żargonie: Czy można wydać decyzję na ekspertyzę?, które powinno brzmieć: Jak ująć warunki zamienne w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy PSP w trybie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych? I dopiero po udzieleniu odpowiedzi można pytać o kształt decyzji administracyjnej kończącej postępowanie.

Jakość postępowania kontrolnego

Sprawy, w których stosuje się warunki zamienne, mają zwykle bardzo wysoki ciężar gatunkowy, a co za tym idzie - są potencjalnie kosztowne, a nawet bardzo kosztowne dla właściciela budynku czy terenu. Dlatego nie wystarczy iść na kontrolę, doprowadzić do podpisania sporządzonego skrótowcami protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych, a następnie wydać decyzję administracyjną na podstawie własnej intuicji i dowolnej interpretacji tego, co z protokołu da się odczytać.

Przede wszystkim protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych powinien być czytelny. Można je sporządzać odręcznie, byle wyraźnym pismem. Niestety, nawet wypełnienie protokołu na komputerze nie gwarantuje czytelności, jeśli z opisów nie wynika, co jest, a co nie jest nieprawidłowością, a przecież zawarcie takich opisów pozbawiałoby stronę postępowania ewentualnego argumentu, że nie znała ustaleń organu i niełatwo byłoby jej formułować zarzuty o prowadzeniu postępowania w sposób naruszający przepisy k.p.a. dotyczące prowadzenia postępowania w sposób zawiły, niebudzący zaufania do organu, bez należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 7-9 k.p.a.). Pisanie protokołu tak, by tylko jego autor mógł zrozumieć, o co w nim chodzi, zawsze w sytuacjach spornych obraca się przeciw organowi PSP i bywa dla sądu administracyjnego punktem wyjścia do negatywnej oceny całości działań tego organu.

Bywają też sytuacje, gdy trudno w czasie kontroli rozstrzygnąć, czy dany fakt jest nieprawidłowością. Wówczas sporządza się opisy stanu faktycznego, który jest analizowany dopiero w siedzibie KP(M) PSP. Nie jest to błędem, ale o ujawnieniu takich nieprawidłowości należy powiadomić strony postępowania, zanim będzie wydana decyzja administracyjna, czemu służy instytucja wszczęcia postępowania oraz zawiadomienia o jego etapie końcowym.

Dokumentacja

Nawet jeśli taki protokół jest szczegółowo omawiany z kontrolowanym, nadal pozostanie całkowicie nieczytelny dla osoby, która nie brała udziału w czynnościach kontrolno-rozpoznawczych, a nawet jeśli brała, to nie ma wykształcenia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W dodatku nie zawsze osoba podpisująca protokół (upoważniona przez stronę do tej czynności - art. 23 ust. 13 ustawy o PSP) ma przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub pełnomocnika strony w rozumieniu art. 32-33 k.p.a. W tej sytuacji strona bardzo łatwo może sformułować wobec organu zarzut dotyczący braku udziału w postępowaniu lub niewłaściwego zebrania dowodów w sprawie przez organ, choć protokół był sporządzony zgodnie z prawem i podpisany bez uwag. Zatem gdy w obiekcie stwierdzono kryteria zagrożenia życia ludzi, w związku z czym możliwe jest zastosowanie przepisów techniczno-budowlanych, brak jest dróg pożarowych do obiektu bądź też zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru, wszelkie kryteria dotyczące kluczowych parametrów wszystkich wymienionych wcześniej elementów należy dokumentować, czyli:

• posługiwać się kopiami dokumentów projektowych (podstawowych, zamiennych, powykonawczych) i żądać potwierdzenia ich zgodności od kontrolowanego,
• odnosić spostrzeżenia do wymagań określonych w konkretnych przepisach, a pytań kontrolowanego nie zbywać ogólnikami - pytania i wyjaśnienia istotne dla sprawy można opisać w protokole,
• należy zanotować w protokole, za pomocą jakiego narzędzia dokonywano pomiaru, jeśli takie było używane (np. taśma miernicza lub dalmierz laserowy),
• precyzyjnie określić w protokole, od jakiego punktu rozpoczęto pomiar, zaznaczyć punkty kluczowe, określić osie pomiaru,
• sporządzać szkice z naniesieniem wymiarów i załączyć je do protokołu,
• wykonywać dokumentację fotograficzną dla czynności mierniczych bądź spornych kwestii,
• na korzyść kontrolowanego rozstrzygać przypadki wątpliwe, mogące wynikać z błędów pomiarowych (rzędu 1-2%) - spraw tego rodzaju nie da się wygrać przed sądem.

Dokumentacja fotograficzna nabiera coraz większego znaczenia. Wskazane jest, by w opisie odnotować, z którego miejsca wykonano zdjęcie i z jakiej odległości od przedstawianego przedmiotu (obiektu). Żeby uniknąć kłopotów z lokalizacją fotografowanej sytuacji, można wykonywać dwa zdjęcia (a nawet więcej) - w szerszym ujęciu, zawierające kontekst lokalizacyjny oraz docelowe, pokazujące istotny szczegół. W celu uwierzytelnienia danych należy posługiwać się rozpoznawalnymi i czytelnymi przymiarami, a także zamieścić na fotografiach datę i godzinę wykonania.

Sprzęt fotograficzny powinien umożliwiać wykonywanie zdjęć architektury zewnętrznej i ciasnych wnętrz, co narzuca jego wybór. Praktycznie każda większa firma fotograficzna produkuje aparat, który możemy nazwać zaawansowanym kompaktem, wyposażony w zintegrowany zoom. Z dostępnych na rynku należy wybrać ten, który oferuje najszerszy kąt widzenia, czyli ma najkrótszą ogniskową, a do tego obiektyw o dużej jasności. Do fotografii wnętrz przydatna, a wręcz niezbędna będzie silniejsza od wbudowanej w korpus lampa błyskowa. Trzeba więc zwrócić uwagę na to, czy wybierany aparat ma możliwość jej montażu.

Przedstawiony wyżej sposób dokumentowania i opisywania nieprawidłowości (czytelne opisy, fotografie, odnotowanie udziału pojazdu gaśniczego) pozwoli później, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na odparcie zarzutu strony o naruszeniu art. 77 k.p.a (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) oraz art. 80 k.p.a. (Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona).

Ćwiczenia prewencyjne

Art. 23 ust. 1 ustawy o PSP nie tylko pozwala na stosowanie ćwiczeń w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych, ale wręcz je zaleca.

Nie każde ćwiczenia to wielkie manewry związane z koniecznością przygotowywania rozkazów, regulaminów, powoływaniem zespołu rozjemców itp. Za ćwiczenia polegające na zapoznaniu się z obiektem (warunkami prowadzenia akcji ratowniczo-gaśniczej) przez strażaków danego zastępu można uznać ich wyjazd i osobisty udział w czynnościach prowadzonych przez prewentystę. Sporządzenie z takiego wyjazdu krótkiej notatki służbowej nie powinno być żadnym problemem.

Kontrola wykonana łącznie z ćwiczeniami, stwierdzone i opisane nieprawidłowości, podpisany protokół - to nie wszystko. Trzeba jeszcze wszcząć postępowanie, a następnie je przeprowadzić.

Postępowanie administracyjne

Do niedawna nie wszczynano postępowania administracyjnego, tylko jakiś czas po kontroli wydawano decyzję administracyjną. Okazało się jednak, że sądy administracyjne powszechnie żądają wszczynania postępowań administracyjnych po zakończeniu kontroli. Ma to wiele zalet, m.in.:

1. strona nie może użyć argumentu, że nie zna okoliczności i przedmiotu sprawy,
2. zyskujemy czas na dokładne przeanalizowanie sytuacji i staranne załatwienie sprawy oraz na uwzględnienie w postępowaniu wszystkich jego stron,
3. możemy z większą swobodą zastosować dodatkowe procedury z k.p.a. (o których będzie mowa niżej).

W piśmie informującym o wszczęciu postępowania kierowanym do strony należy zawrzeć:

1. datę otrzymania przez kontrolowanego upoważnienia do przeprowadzenia czynności, termin ich przeprowadzenia, wskazanie protokołu oraz imię i nazwisko osoby go podpisującej (jest to realizacja art. 6 k.p.a.: Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa),
2. skrótowy opis nieprawidłowości oraz sposobów ich usunięcia (jest to realizacja art. 7 k.p.a., czyli wykazanie przejrzystości działania organu: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli),
3.  informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, przy czym w przypadku zastosowania warunków zamiennych, musi on wynosić co najmniej dwa tygodnie od dnia otrzymania powiadomienia. Akta sprawy, to nie tylko protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych, lecz także dokumentacja z ćwiczeń, ewentualnie dodatkowych dokumentów np. interpretację przepisów, pragmatykę służbową czy możliwych innych rozwiązań stwierdzonych problemów, m.in. zastosowania warunków zamiennych (realizacja art. 9 k.p.a.: Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, oraz art. 11 k.p.a.: Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu).

W ostatnim czasie sądy administracyjne często uznawały, że organy PSP, mimo wszczynania postępowania administracyjnego, nie realizują art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten nakazuje, by przed wydaniem decyzji strona postępowania mogła się wypowiedzieć co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem sądu błąd organów PSP polega na tym, że nie zawiadamiają odrębnym pismem o tym właśnie stadium postępowania. Jeśli więc strona brała udział w postępowaniu w sposób bardzo oporny lub nie brała w nim udziału wcale, choć miała taką możliwość, choćby przez ostrożność należy poinformować ją o etapie końcowym postępowania, jego istotnych ustaleniach, a przede wszystkim o tym, że będzie ono zakończone decyzją administracyjną, nakazującą usunięcie nieprawidłowości. Zasadnicza treść informacyjna pisma może mieć następującą postać:

Mając na względzie art. 10 § 1 k.p.a., informuję, że w toku postępowania administracyjnego, wszczętego pismem z dnia … nr …, potwierdzono (następujące) nieprawidłowości, opisane w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia …. (tu wymienić nieprawidłowości, jeśli użyto wcześniej słowa „następujące”). Z uwagi na stan sprawy zostanie wydana decyzja administracyjna nakazująca ich usunięcie. Stronie przysługuje możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w ciągu 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. W przypadku nieskorzystania z tej możliwości okoliczności sprawy zostaną uznane za udowodnione na mocy art. 81 k.p.a.

Przedstawiony wyżej etap wszczęcia i zakończenia postępowania pozbawia stronę argumentów o uniemożliwieniu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Jeśli tego nie uczyniła, to tylko ze względu na własne zaniedbanie, nie zaś przez zaniechanie organu.

W kolejnej części artykułu przedstawię sposób ujęcia w decyzji administracyjnej komendanta powiatowego (miejskiego) PSP postanowienia komendanta wojewódzkiego PSP uzgadniającego ekspertyzę techniczną

fot. Paweł Rochala
st. bryg. Paweł Rochala jest doradcą komendanta głównego PSP

marzec 2017