Sprawy mieszkaniowe

Kwestie związane z realizacją postanowień rozdziału 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (DzU z 2022 r. poz. 1969 ze zm.) stanowią istotny przejaw funkcjonowania każdej komórki kwatermistrzowskiej. Podstawowym założeniem ustawodawcy jest zagwarantowanie funkcjonariuszom PSP prawa do lokalu mieszkalnego.

Istnienie regulacji związanych z prawem do lokalu to cecha właściwa większości służb mundurowych w Polsce. Jest to założenie realizowane w drodze indywidualnych aktów stosowania prawa, tj. decyzji administracyjnych wydawanych przez określony organ, w stosunku do określonych podmiotów. Dla skutecznej realizacji tego prawa niezbędne jest zaistnienie kilku elementów. Musi istnieć osoba uprawniona do przydziału takiego lokalu oraz przesłanka kompetencji, tzn. w odniesieniu do danej osoby istnieje organ administracji (właściwy, rzeczowo, miejscowo i kompetencyjnie) uprawniony do wydania decyzji o przydziale. Najważniejsze jest jednakże posiadanie w dyspozycji lokalu mieszkalnego, który może stanowić przedmiot takiego przydziału. Dyspozycję rozumiemy jako możność do wskazania w drodze decyzji administracyjnej osoby uprawnionej do objęcia przydzielonego lokalu mieszkalnego w posiadanie i zawarcia umowy najmu takiego lokalu z podmiotem nim administrującym.

Ustawodawca miał jednakże świadomość, że z wielu powodów, spośród których najważniejszym są trudności z pozyskaniem lokalu mieszkalnego w dyspozycję, prawo do lokalu mieszkalnego nie zawsze będzie mogło być realizowane w sposób opisany powyżej. Ze względu na to bywa ono określane jako prawo o blankietowym charakterze. Warto jednak pamiętać, że prawo do lokalu jest tu prawem o charakterze podstawowym względem kilku instytucji prawnych o charakterze wobec niego  pochodnymMowa tu o równoważnikach za remont i brak lokalu mieszkalnego oraz o pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu.

Równoważniki

Czym jest równoważnik? Stanem równowagi lub dążeniem do stanu równowagi. Synonimami są takie wyrażenia, jak ekwiwalent, korelat. Równoważniki za remont i brak lokalu ustawodawca ustanowił odpowiednio za pomocą art. 77 i 78 ustawy o PSP. Postępowanie w przedmiocie ustalenia uprawnienia do ww. równoważników jest postępowaniem prowadzonym na wniosek. Rolę wniosku pełni tu oświadczenie mieszkaniowe wypełnione w części I (równoważnik za remont lokalu) lub w części II (równoważnik za brak lokalu). Ważne jest wypełnienie części wspólnej oraz odpowiedniej części oświadczenia. Wypełnienie dwóch części oświadczenia naraz spowoduje konieczność ustalenia przez organ, jakiego równoważnika dotyczy wniosek i wydłuży postępowanie.

Przepis art. 77 ustawy u PSP stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe oraz strażakowi w służbie przygotowawczej przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego lub domu zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny.

Art. 78 ustawy o PSP w swoim ust. 1 stanowi zaś, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 ustawy o PSP, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego, ustanawiając przesłanki otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Poza ww. przepisami ustawodawca uzupełnił materię o wydane na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy o PSP rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (DzU nr 241 poz. 2033 ze zm.). Zawiera ono rozwiązania stanowiące rozwinięcie norm ustawowych, precyzuje kwestie proceduralne i reguluje takie sprawy, jak sposób obliczania stawek i ustalania ich wysokości.

Pomimo że przedmiotowe równoważniki cechują pewne różnice, mają one szereg cech wspólnych, którym warto się bliżej przyjrzeć. Są to:

1) tryb ustalania uprawnień (tryb administracyjny),

2) ścisłe powiązanie wymiaru uprawnienia z sytuacją rodzinną strażaka,

3) sposób równoważenia (przy pomocy pieniądza).

Omawiane równoważniki są równoważnikami pieniężnymi. Stawka równoważnika za remont lokalu wynosi 99,51 zł za każdą normę zaludnienia przysługującą strażakowi. Wysokość stawki równoważnika za brak lokalu była w ostatnim czasie  przedmiotem prac legislacyjnych. Zasadniczą ideę nowelizacji stanowi podwyższenie stawki dziennej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz wprowadzenie mechanizmu waloryzacji stawki. Efektem prac legislacyjnych jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji  z dnia  13 lipca 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego   (DzU poz. 1372). Dotychczasowe  stawki w wysokości 5,19 zł dla strażaka samotnego i 10,39 zł dla strażaka z rodziną (obowiązujące od 2005 r.) zostały zastąpione stawkami w wysokości odpowiednio 8,60 zł i 16,50 zł. Mechanizm korygujący w postaci waloryzacji jest stosowany w analogicznych regulacjach w Policji i SG. Polega on na corocznym zwiększaniu wysokości stawki o prognozowany w ustawie budżetowej na dany rok średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Oznacza to, że proces waloryzacji następuje co roku. Podobnie w przypadku Policji i SG nie istnieją szczegółowe pragmatyki o charakterze technicznym, wskazujące, jak ma odbywać się proces waloryzacji. Bardzo możliwe, że jest to kwestią zakresu delegacji ustawowych. Waloryzacja wymusza aktywny udział w planowaniu budżetu.

Należy jednak pamiętać, że w styczniu wypłacamy równoważnik za grudzień zeszłego roku (w styczniu płacimy równoważnik w stawkach grudniowych). Warto w tym miejscu nadmienić, że ustawa budżetowa obowiązuje zawsze od dnia 1 stycznia (często z mocą wsteczną). Oznacza to, że ewentualne nieprawidłowości powstałe przy waloryzacji stawki, gdy ustawa na dany rok jeszcze nie obowiązuje, mogą zostać łatwo naprawione po jej wejściu w życie.

Wypłata równoważnika za remont lokalu odbywa się raz w roku, na mocy indywidualnych ostatecznych decyzji administracyjnych ustalających to uprawnienie. Wypłata równoważnika za brak lokalu następuje cyklicznie, co miesiąc, do 10. dnia każdego miesiąca, lecz należy pamiętać, że u podstaw tej czynności leżą przepisy rozporządzenia oraz ostateczne decyzje w przedmiocie przyznania równoważników. Średnio w skali roku równoważnik za brak lokalu pobiera ok. 11 tys. osób.

Równoważnik za remont lokalu równoważy wydatki poniesione na remont lokalu jednorazowo (raz do roku), a kwestia jego wysokości jest decyzją ustawodawcy, który ustanowił tu pewien standard utrzymania równowagi. Odmiennie wygląda ta kwestia w przypadku równoważnika za brak lokalu. Równoważy on stan braku lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawo do równoważnika istnieje tak długo, jak długo istnieje stan leżący u podstaw decyzji ustalającej uprawnienie do niego. Wypłata ustaje z chwilą uzyskania tytułu prawnego do lokalu, lecz sam równoważnik nie jest zamiennikiem lokalu, a jedynie równoważy stan braku lokalu. W założeniach ustawodawcy to instytucja pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 ustawy o PSP, stanowi ekwiwalent lokalu mieszkalnego.

Pomoc finansowa

Kolejnym świadczeniem o charakterze pochodnym względem prawa do lokalu jest prawo do pomocy finansowej. Odnieśmy się w tym miejscu do dyspozycji art. 80 ust. 1 ustawy o PSP, przepisu o podstawowym znaczeniu dla instytucji pomocy finansowej. Co do zasady strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej „pomocą finansową”, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 30.11.2001 r. (sygn. akt. I SA 1108/00) czytamy, że warunkiem realizacji uprawnienia wynikającego z art. 80 ust. 1 ustawy o PSP jest pozytywne ustalenie przesłanki określonej jako brak przydziału lokalu mieszkalnego. Ten sam sąd w wyroku wydanym w dniu 16 stycznia 2003 r. (sygn. akt I SA 1285/01) stwierdza, że tylko ten strażak, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, może skorzystać bądź z prawa przydziału lokalu mieszkalnego (art. 74 ustawy), bądź też z pomocy finansowej na jego uzyskanie. Widzimy tu ewolucję stanowiska sądu. Z powyższego jasno wynika, że pomoc finansowa jest surogatem prawa do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 74 ustawy o PSP. To inna forma realizacji tego prawa. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że jest to rekompensata za jego niezrealizowanie.

Pomoc finansowa przysługuje strażakom mianowanym na stałe. Widzimy tu silne związanie tej instytucji z prawem do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o PSP, gdyż to uprawnienie również przysługuje strażakom mianowanym na stałe. Należy tu zaakcentować, że dotyczy to tych z mianowanych na stałe strażaków, którym organy PSP nie zrealizowały uprawnienia do lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego. Bardzo istotnym elementem jest spełnianie przez strażaka (wobec którego tego uprawnienia jeszcze nie zrealizowano) warunków do otrzymania takiego lokalu w drodze decyzji o przydziale. Zważywszy że postępowanie w przedmiocie przyznania (lub też odmowy przyznania) pomocy finansowej wszczynane jest na wniosek - co daje strażakowi uprawnionemu wybór pomiędzy świadczeniem rzeczowym, jakim jest przydział lokalu mieszkalnego, a świadczeniem pieniężnym, jakim jest pomoc finansowa - można przychylić się do stanowiska odnoszącego się do substytucyjnego względem prawa do lokalu charakteru instytucji pomocy finansowej.

Właściwość organów jako podmiotów uprawnionych do wydawania decyzji w omawianych sprawach jest identyczna, jak w przypadku równoważników. Postępowanie w przedmiocie ustalenia uprawnienia do pomocy finansowej stanowi postępowanie inicjowane na wniosek strażaka.

Organ prowadzący postępowanie przed wydaniem decyzji obowiązany jest zbadać, czy strona postępowania spełnia przesłanki do otrzymania lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy organ bada, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego. Przemawia za tym brzmienie końcowej części art. 80 ust. 1 ustawy o PSP. Warunkiem koniecznym otrzymania lokalu na podstawie decyzji jest nieposiadanie (przez strażaka lub jego małżonka) w miejscowości, w której strażak pełni służbę, lub też w miejscowości pobliskiej lokalu lub domu. Ustawodawca stanowi tu wprost, że odnosi się to do takiego lokalu, który odpowiada co najmniej przysługującej strażakowi powierzchni mieszkalnej (liczonej jako powierzchnia pokoi). Obliczamy ją, odnosząc się do przysługujących strażakowi norm zaludnienia. Na jedną normę zaludnienia przypada przedział od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej. Jeżeli strażak posiada lokal o parametrach powierzchni mieszkalnej mniejszych niż założone dla niego przez ustawodawcę - jest uprawniony do pomocy finansowej albo lokalu mieszkalnego (oraz równoważnika za brak lokalu mieszkalnego).

Lokalu mieszkalnego nie przydziela się strażakowi także w razie skorzystania z pomocy finansowej oraz w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego odrębną nieruchomość, o parametrach powierzchni mieszkalnej odpowiadających należnym normom zaludnienia.

Świadczenie przyznawane jest na wniosek strażaka. Wniosek jest dostępny jako załącznik do rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (DzU nr 241 poz. 2034 ze zm.). Stosownie do dyspozycji § 2 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia do wniosku strażak powinien dołączyć dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez niego lub jego małżonka (co ważne - pozostającego ze strażakiem w ustroju wspólności majątkowej) o lokal mieszkalny lub też dom w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Katalog ten jest otwarty i dopuszcza inne dowody, co wpisuje się w koncepcję dowodu w postępowaniu administracyjnym. W myśl definicji zawartej w art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2022 r. poz. 2000) - dalej „k.p.a.” - jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ustawodawca podkreśla jednak, że dotyczy to w szczególności dokumentów, co znajduje odzwierciedlenie w przepisach rozporządzenia. Zagadnienie dokumentu jest kwestią na tyle istotną, że wymaga ona szerszego omówienia. K.p.a. określa dokumenty urzędowe jako sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy, zgodnie z ich zakresem działania (właściwością), stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Obok dokumentów urzędowych funkcjonują jeszcze tzw. dokumenty prywatne. To środek dowodowy pochodzący od osoby prywatnej (strony postępowania), przy czym jego przedmiot (treść) nie jest niczym ograniczony. Należy jednak pamiętać, że dokument prywatny poświadcza jedynie to, iż osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie w nim zawarte.

Uznanie umowy przedwstępnej za dowód przez organ generuje pewne ryzyko. Może bowiem dojść do sytuacji, że już po pozytywnym rozpatrzeniu sprawy i przyznaniu pomocy finansowej umowa przedwstępna zostanie zerwana. Pomoc może zostać wtedy potraktowana jako nienależnie pobrana, co skutkuje koniecznością jej zwrócenia. Ratunkiem dla organu jest tu oczekiwanie z wypłatą pomocy przez okres 6 miesięcy od dnia wydania decyzji, co jest dopuszczalne na podstawie § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej. W postępowaniu dowodowym to organ dokonuje oceny dowodów i to do niego należy uznanie danej okoliczności za udowodnioną. Nie może to nastąpić w sposób i za pomocą środków sprzecznych z literą prawa. Dla porządku wypada jeszcze  nadmienić, że poza dokumentami w postępowaniu administracyjnym dowodem są także zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji. Sama wypłata może nastąpić jednorazowo lub w ratach, a wysokość i liczbę rat oraz terminy wypłat ustala organ w decyzji przyznającej. Algorytm ustalania wysokości pomocy finansowej określony jest w przepisie wykonawczym. Wysokość stawki pomocy finansowej stanowiła również  przedmiot zabiegów  legislacyjnych i została za sprawą rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i  Administracji  z dnia 6 lipca 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (DzU poz. 1359) zwiększona z 2980 zł do 6081 zł za każdą normę zaludnienia przysługującą strażakowi na dzień złożenia wniosku. Podobnie jak w przypadku równoważników wprowadza się tu mechanizm korekcji wysokości stawki działający identycznie jak w przypadku równoważników.  Podobne rozwiązania znają ustawodawstwa innych służb mundurowych.

Opisywana pomoc przyznawana jest raz w toku całej służby strażaka. Należy zatem pozytywnie ocenić dążenie do zwiększenia wymiaru tego świadczenia, zwłaszcza jeżeli zważymy na jego substytucyjny względem prawa do lokalu charakter.

Pamiętajmy, że zarówno w przypadku pomocy finansowej, jak i równoważnika za brak lokalu zasięg przestrzenny świadczeń obejmuje miejsce pełnienia służby i miejscowość pobliską. Zważywszy że status miejscowości pobliskiej ustalany jest w oparciu o czas dojazdu z danej miejscowości do miejsca pełnienia służby, wielu strażaków traktuje go jako równoważnik za dojazdy, co nie jest zgodne z prawdą, lecz z drugiej strony stanowi przykład tego, że odbiór charakteru świadczenia przez środowisko jest zbliżony do roli, jaką świadczeniu temu przypisał sam ustawodawca, tj. równoważenia uciążliwości związanych z brakiem lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Wspomniane wyżej prace legislacyjne skupione były na zrównaniu stawek równoważnika za brak lokalu i pomocy finansowej w PSP ze stawkami obowiązującymi w Policji i SG. W przypadku równoważnika za brak lokalu wysokość stawek wzrosła o około 1/3, natomiast wzrost stawki pomocy finansowej wynosi ponad 100%. Ponadto wprowadza się mechanizm korekcyjny wysokości równoważnika i pomocy w postaci corocznej waloryzacji stawek o prognozowany w ustawie budżetowej średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Zapobiegnie to pozostaniu stawek na jednym, niezmienianym poziomie. Równoważnik za remont lokalu pozostaje bez zmian. Ze względu na specyficzny mechanizm finansowania PSP środki finansowe przewidziane na pokrycie skutków wejścia w życie będą podzielone pomiędzy cz. 85 i cz. 42 budżetu państwa. Nowelizacja rozporządzenia w sprawie równoważników niesie ze sobą szereg implikacji dla procesu stosowania prawa. Funkcjonariusze z ustalonymi uprawnieniami będą otrzymywali równoważnik za brak lokalu w nowej wysokości. W związku z tym zasadne jest przygotowywanie rozstrzygnięć decyzji administracyjnych w ten sposób, że wysokość równoważnika będzie mogła zostać ustalona pośrednio, tj. bez wskazywania konkretnych wartości pieniężnych w rozstrzygnięciu decyzji. Proponuje się konstruowanie meritum rozstrzygnięcia na bazie tego, czy odnosi się do strażaka z rodziną, czy bez.

Przykładowe rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej przyznającej równoważnik za brak lokalu:
Postanawiam przyznać z dniem ……….. r. (stopień, imię i nazwisko), pełniącemu (-ej) służbę w (nazwa jednostki organizacyjnej - miejsce pełnienia służby jest jedną z podstawowych przesłanek właściwości), równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby w wysokości przewidzianej dla strażaka posiadającego członków rodziny/nieposiadającego członków rodziny.

 st. kpt. Dominik Kabat pełni służbę w Biurze Logistyki Komendy Głównej PSP