Równoważnik za brak lokalu

Artykuł to kolejna część opracowania poświęconego równoważnikom za remont i brak lokalu, o których mowa w rozdziale 8 ustawy z 24 sierpnia 1991 r o Państwowej Straży Pożarnej. 

Tym razem przyjrzymy się bliżej instytucji równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przepis art. 78 ust. 1 ustawy o PSP stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany w dalszych przepisach ustawy „równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego”, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 ustawy o PSP, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 ustawy o PSP.

Równoważnik za brak lokalu, pojmowany zwyczajowo w środowisku strażackim jako „równoważnik za dojazdy” nie może być rozpatrywany w oderwaniu od samego pojęcia prawa do lokalu mieszkalnego. Stosownie do dyspozycji art. 74 ust. 1 ustawy o PSP, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to norma zawierająca w sobie swoistą gwarancję ustawodawcy. Wprowadza uprawnienie o charakterze podstawowym w stosunku do pozostałych instytucji prawnych, występujących w rozdziale 8 ustawy o PSP. Racjonalny ustawodawca już na etapie tworzenia ustawy przewidział, że nie zawsze organy PSP będą miały możliwość realizacji tego prawa wobec strażaków. Ustanowił zatem inne instytucje prawne, mające pochodny charakter względem prawa do lokalu. Świadczeniami tymi są równoważnik za brak lokalu mieszkalnego oraz pomoc finansowa na nabycie lokalu lub domu, o której mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o PSP. Przywołana wyżej pomoc finansowa, z racji na odmienny od równoważnika charakter, zasługuje na odrębne opracowanie.

Równoważnik w praktyce

Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego to świadczenie pieniężne ustalane przez właściwe organy PSP w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie wszczynane jest na wniosek zainteresowanego. Pod pojęciem wniosku rozumiemy oświadczenie mieszkaniowe. Przepis art. 79 ust. 2 ustawy o PSP, stanowiący w zdaniu pierwszym, że uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego, nie pozostawia tu żadnych wątpliwości. Formuła wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego jest tu raczej oczywista. Wątpliwości powstają w sytuacji, gdy strażak zajmuje kwaterę tymczasową przez okres więcej niż pięciu lat. Kwestia ta była już podnoszona na łamach „Przeglądu Pożarniczego”. Właściwość organów do procedowania spraw i wydawania decyzji administracyjnych jest (podobnie jak w innych świadczeniach z rozdziału 8 ustawy o PSP) określona przez przepis ustawy. Właściwe organy określają przepisy art. 83 ust. 5 ustawy o PSP. Każdy zainteresowany przedmiotowym świadczeniem powinien złożyć oświadczenie mieszkaniowe w jednostce organizacyjnej (tj. jednostce w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o PSP), w której pełni służbę, dlatego właśnie, że właściwymi organami są kierownicy tych jednostek. Wyjątkiem są tu kierownicy jednostek, dla których organami właściwymi są kierownicy jednostek szczebla wyższego, nie mogą oni bowiem prowadzić postępowań i wydawać decyzji w sprawach, w których mają przymiot strony.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że oświadczenie mieszkaniowe składa się z dwóch części, dedykowanych odrębnym świadczeniom. Część I dotyczy równoważnika za remont lokalu, a część II równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Pamiętajmy więc, aby wypełnić właściwą jego część (w tym wypadku część II). Każda z części dotyczy i uruchamia inne postępowanie. Wniosek powinien być wypełniony możliwie jak najdokładniej, aby umożliwić organowi sprawne przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji. Ustalanie uprawnień do równoważników podlega reżimowi ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2017 r. poz. 1257), przywoływanego dalej jako k.p.a. Oznacza to, że procedura postępowania jest ściśle określona przepisami tego aktu (jako prawa proceduralnego) oraz prawa materialnego, którym jest ustawa o PSP.

Przepis art. 78 ust 1 ustawy o PSP pozornie nie budzi wątpliwości, lecz przy dokładnej analizie okazuje się, że zawiera szereg pojęć ocennych, które sprawiają wiele problemów interpretacyjnych. Sens przepisu jest stosunkowo jasny. Jeżeli ani strażak w służbie stałej, ani ktokolwiek z jego rodziny (definiowanej w odnośnym przepisie ustawy) nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego - strażak uprawniony jest do równoważnika za brak lokalu. Kwestia definicji miejscowości pobliskiej została kompleksowo omówiona w artykule Bartosza Pawnika („Przegląd Pożarniczy” nr 2/2009, s. 48-49). Dla porządku wypada nadmienić, że krąg uprawnionych funkcjonariuszy obejmuje strażaków w służbie stałej, co wyklucza strażaków w służbie przygotowawczej oraz korzystających z dobrodziejstwa zaopatrzenia emerytalnego. Pojęcie lokalu mieszkalnego zostało już omówione wcześniej. Przypomnę tylko, że wobec braku legalnej definicji tego pojęcia na potrzeby ustawy o PSP należy szukać go w prawie powszechnie obowiązującym. Dla porządku przypomnę tylko, że w przepisach prawa powszechnie obowiązującego znajdziemy definicję lokalu, zgodnie z którą samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych („Przegląd Pożarniczy” nr 2/2017).

Tytuł prawny

Pierwszym elementem ocennym dla organu jest kwestia tytułu prawnego do lokalu lub domu. Z uwagi na fakt, że ustawa nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia, należy sięgnąć po dorobek doktryny i orzecznictwa. Tytuł prawny to przejaw pisemnego albo ustnego oświadczenia woli (jednostronnego lub umownego) jednostki, stron umowy, czasem też orzeczenie organu administracji albo sądu, które daje osobie legitymującej się nim prawo do korzystania z rzeczy, do której się odnosi. Może więc zaistnieć w wyniku różnych zdarzeń (czynności faktycznych i prawnych) oraz rozstrzygnięć władczych organów. Może to być umowa kupna - sprzedaży, darowizny, dożywocia, dokument potwierdzający nabycie spadku, a także przydział lokalu spółdzielczego czy komunalnego. Lista zdarzeń prawnych generujących powstanie tytułu prawnego jest jeszcze dłuższa i obejmuje ponadto umowy najmu, dzierżawy, użyczenia. Prawo do korzystania z lokalu powstaje więc w wyniku rozmaitych czynności prawnych. Następstwem tego stanu rzeczy jest różny zakres obowiązywania i mocy tytułów prawnych wobec stron i osób trzecich. Najmocniejszy zakres uprawnień daje prawo własności. Istnieje natomiast szereg umów dających stronom uprawnienia węższe, ograniczone tylko do korzystania z samej rzeczy będącej przedmiotem umowy, np. umowa najmu. Ustawodawca nie wprowadził żadnego katalogu tytułów prawnych, które stwarzałyby przesłankę negatywną do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w przypadku legitymowania się nimi przez strażaka lub któregokolwiek z członków jego rodziny. Odczytanie znaczenia tego pojęcia przez organ sprawia wiele kłopotów w procesie stosowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z 7 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1125/11) stwierdził, że posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy z 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oznacza faktyczną realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie. Sąd zwraca uwagę na związanie przez ustawodawcę w art. 78 ust. 1 ustawy o PSP kwestii posiadania (czyli faktycznego władania nieruchomością) z okolicznością legitymowania się tytułem prawnym, co może prowadzić do konkluzji, że w sytuacji, gdy strażak nie spełnia jednego z tych warunków, nie może mu przysługiwać równoważnik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 16 grudnia 2010 r. (sygn. akt III SA/GD 533/10) także podejmuje tę tematykę, lecz nieco odmiennie ocenia kwestię samego posiadania. W uzasadnieniu czytamy, że: użyte w art. 78 ust 1 ustawy z 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej sformułowanie „nie posiada” nie odnosi się do posiadania w rozumieniu art. 336 k.c., lecz należy je utożsamiać z pojęciem nie ma, nie dysponuje. Nie sposób podzielić tego poglądu, gdyż w przywołanym przepisie prawa cywilnego ustawodawca przesądza, że posiadaczem rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel, jak i ten kto nią faktycznie włada, jak użytkownik, zastawnik, najemca lub mający inne prawo. Posiadanie jest kategorią zdefiniowaną w przepisach prawa i nie ma powodu, by rozumieć je odmiennie. Powstaje jednakże pytanie, co stanie się w przypadku, gdy funkcjonariusz legitymuje się tytułem prawnym, lecz nie włada rzeczą faktycznie ani jako właściciel, ani jako posiadacz zależny, gdyż z różnych względów nie objął lokalu w posiadanie. Ujęcie tej kwestii w sposób funkcjonalny implikuje wniosek, że już tylko potencjalne uprawnienie do objęcia rzeczy w posiadanie pozbawia strażaka prawa do równoważnika za brak lokalu. Może on bowiem dążyć do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na tej podstawie.

Jako ciekawostkę warto przytoczyć interesujące tezy z uzasadnienia do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1237/10). W orzeczeniu tym sąd podkreśla, że nie można uznać, iż funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w przypadku nabycia lokalu czy nawet domu w stanie, który nie nadaje się do zamieszkania. Bardzo mocno zaakcentowano tutaj aspekt rzeczywistego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu ze stanem lokalu.

Jednocześnie ten sam sąd w wyroku z 20 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 1876/16) orzekł odmiennie. W rozpoznawanej sprawie skarżący konsekwentnie twierdził, że lokal, który nabył, znajduje się w tzw. stanie deweloperskim, a zatem faktycznie nie nadaje się do zamieszkania. Tymczasem z akt sprawy wynikało, że ten wymagał jedynie tzw. prac wykończeniowych, a te w ocenie sądu zależne są od wyłącznej woli skarżącego. W tej sytuacji nie można przyjąć, że przedmiotowy lokal mieszkalny nie nadaje się do zamieszkania. Widzimy tu ewolucję stanowiska judykatury.

Nie jest jednakże przesądzone, że gdy posiadamy lokal w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej, to nie możemy się ubiegać o równoważnik za brak lokalu. Prima facie już sam fakt legitymowania się tytułem prawnym do lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej powinien spowodować wydanie decyzji odmownej. Sytuacja ta nie jest jednakże tak oczywista w świetle tez wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 2 czerwca 2011 r. (sygn. akt. III SA/Gd 154/11), gdzie dowiadujemy się, że zdaniem sądu posiadanie lokalu mieszkalnego lub domu, o jakim mowa w art. 78 ust. 1 ustawy z 1991 r. o PSP, dotyczy takiego lokalu lub domu, który ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną związaną z przysługującymi osobie normami (zaludnienia) oraz znajdującego się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Sąd wychodzi tu z założenia, że podstawowym uprawnieniem mieszkaniowym strażaka jest prawo do lokalu, a ustawodawca szczegółowo określił, jaki ma to być lokal poprzez wprowadzenie do porządku prawnego instytucji normy zaludnienia. Tym samym tylko lokal zgodny z normami zaludnienia należnymi funkcjonariuszowi jest lokalem, którego posiadanie powoduje utratę uprawnienia do równoważnika za brak lokalu lub też powoduje, że uprawnienie to nie powstaje.

Prowadząc postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie uprawnienia do równoważnika za brak lokalu, właściwy organ powinien brać też pod uwagę stan techniczny i sanitarny lokalu, którym strona dysponuje.

Stawki równoważnika

Wysokość równoważnika ustalana jest w stawkach dziennych w dwóch określonych w przepisach wysokościach. Są to stawki w wysokości 5,19 zł albo 10,39 zł dziennie, odpowiednio dla strażaka samotnego (tj. bez rodziny w rozumieniu ustawy o PSP) oraz dla strażaka z rodziną w rozumieniu ustawowym. Wynika to bezpośrednio z przepisów o rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (DzU nr 241, poz. 2033), przywoływanego dalej jako rozporządzenie. W ustawie o PSP funkcjonuje legalna definicja rodziny funkcjonariusza. Wielkość rodziny nie ma znaczenia z punktu widzenia przepisów rozporządzenia dotyczących równoważnika za brak lokalu. Już sam fakt zawarcia związku małżeńskiego w świetle prawa polskiego powoduje założenie rodziny. W przypadku równoważnika za remont lokalu, sytuacja jest odmienna, gdyż przy ustalaniu wysokości równoważnika organ bierze pod uwagę m.in. wielkość rodziny strażaka.

W art. 78 ust. 2 ustawy o PSP expressis verbis wymieniono dodatkowe przesłanki uniemożliwiające organowi przyznanie równoważnika lub obligujące do wydania decyzji o odmowie przyznania tegoż, tym razem wymienione expressis verbis w przepisie art. 78 ust. 2 ustawy o PSP. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak:

1. utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z wyjątkiem przypadków zniesienia współwłasności na mocy orzeczenia właściwego sądu, podziału wspólnego mieszkania albo przyznania mieszkania jednemu z małżonków w wyroku orzekającym rozwód, a także umownego działu spadku;
2. odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu, o którym mowa w art. 76 ust. 7 ustawy o PSP;
3. lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 80 ustawy o PSP, chyba że strażak został przeniesiony do służby w miejscowości innej niż pobliska.

Przepis art. 78 ust. 2 ustawy o PSP nie obrósł orzecznictwem w takim stopniu, jak przepis go poprzedzający, aczkolwiek jest równie istotny i wart uwagi. Dla przykładu warto by się zastanowić, czy w jego pkt 1 mowa jest o lokalu odpowiadającym normom zaludnienia, skoro ustawodawca odwołuje się tamże wprost do ust. 1 art. 78 ustawy o PSP. Można odważnie przychylić się do tego stanowiska, gdyż przepisy te nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od siebie. Wiele zainteresowania budzi także pkt 2 omawianego przepisu. Wypada w tym miejscu z całą stanowczością podkreślić, że posługując się pojęciem lokalu mieszkalnego, ustawodawca ma na myśli lokal w rozumieniu przepisów rozdziału 8 ustawy o PSP, co w sytuacji braku jego legalnej definicji każe wnioskować, że mowa tu o takim lokalu, który nie jest kwaterą tymczasową, czyli nie znajduje na terenie zamkniętym ani w budynku przeznaczonym na cele służbowe. Stosunkowo niejasna jest redakcja końcowego fragmentu przepisu, a dotyczącego odmowy złożenia wniosku o przydział lokalu. Co do zasady nikogo nie można bowiem zmusić do złożenia wniosku. Przepis ten wskazuje jednak na pewną koncepcję ustawodawcy. W warstwie aksjologicznej stawia wyżej dążenie do rzeczywistego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza niż rekompensowania braku lokalu równoważnikiem pieniężnym.

st. sekc. Dominik Kabat pełni służbę w Biurze Logistyki w KG PSP

październik 2017