Prewentysta wczoraj, dziś i jutro

W pragmatyce służbowej Państwowej Straży Pożarnej mianem prewentysty przyjęło się określać osoby realizujące zadania z obszaru kontrolno-rozpoznawczego. Termin ten, choć obecnie nie ma podwalin w regulacjach prawnych, nawiązuje do nomenklatury funkcjonującej w strukturach straży pożarnych, czyli w czasach sprzed PSP.

Zgodnie z definicją słownika języka polskiego PWN „prewencja” to zapobieganie naruszaniu norm prawnych. Początkowo prewentysta był profilaktykiem, czyli tym od zapobiegania. Dziś, po 30 latach istnienia Państwowej Straży Pożarnej, pojęcie to rozumie się znacznie szerzej, a od osób realizujących obowiązki z tego zakresu wymaga się znacznie więcej. W artykule tym postaram się przybliżyć Czytelnikowi, z czym mierzy się dzisiejszy prewentysta i jakie wyzwania może postawić przed nim przyszłość.

Formalnie o zadaniach kontrolno-rozpoznawczych

Powołując w 1991 r. Państwową Straż Pożarną, ustawodawca nakreślił, że jest ona zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formacją przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Wśród podstawowych zadań PSP znalazło się m.in. rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń i nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych.

Ustawodawca wyznaczył komendanta głównego Państwowej Straży Pożarnej centralnym organem administracji rządowej w sprawach ochrony przeciwpożarowej. Tym samym (stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) komendant główny PSP, jako kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, stał się ministrem w postępowaniu administracyjnym w sprawach ochrony przeciwpożarowej. Dodatkowo ustawodawca wskazał, że w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji PSP, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) PSP, a komendanci wojewódzcy i komendant główny są, stosownie do uwarunkowań, organami wyższego stopnia. Zadania i kompetencje, o których tu mowa, to przede wszystkim (wskazane w art. 13 ust. 6 pkt 9 i 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, DzU z 2022 r. poz. 1969) rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz nadzorowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, czyli wskazane w art. 2 tejże ustawy i przywołane na wstępie zadania podstawowe formacji.

To właśnie w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych PSP przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze oraz ćwiczenia. Obecnie czynności kontrolno-rozpoznawcze przeprowadzane są w zakresie:

• kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych,
• oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym,
• oceny zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym,
• ustalania spełnienia wymogów bezpieczeństwa w zakładzie o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej,
• rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej,
• rozpoznawania innych miejscowych zagrożeń,
• wstępnego ustalania nieprawidłowości, które przyczyniły się do powstania pożaru oraz okoliczności jego rozprzestrzenienia się,
• zbierania informacji niezbędnych do wykonania analizy poważnej awarii przemysłowej i formułowania zaleceń dla prowadzącego zakład,
• postępowania z substancjami zubożającymi warstwę ozonową, fluorowanymi gazami cieplarnianymi i pozostałymi fluorowanymi gazami cieplarnianymi wykorzystywanymi w ochronie przeciwpożarowej, a także systemami ochrony przeciwpożarowej oraz gaśnicami zawierającymi te substancje lub gazy lub od nich uzależnionymi,
• oceny spełniania wymagań przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej w miejscach zbierania, przetwarzania oraz wytwarzania odpadów lub warunków ochrony przeciwpożarowej określonych przy wydawaniu zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów oraz pozwolenia na wytwarzanie odpadów.

Jak widać, przeprowadzanie czynności kontrolno-rozpoznawczych wymaga wiedzy specjalistycznej i to nie tylko w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynków, obiektów budowlanych i terenów, ale także w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym i postępowania z substancjami zubożającymi warstwę ozonową. Zadania kontrolno-rozpoznawcze obejmują nie tylko czynności kontrolno-rozpoznawcze, czyli tzw. kontrole, to cały wachlarz skomplikowanych administracyjnych procedur pokontrolnych - nakazowych, zakazowych, egzekucyjnych, zatwierdzających i informacyjnych.

30 lat minęło

Przez 30 lat istnienia PSP liczba zadań ustawowych nałożonych na organy ochrony przeciwpożarowej znacząco wzrosła. Do dwóch podstawowych obszarów działalności dołączyło ponad 30 nowych (szczegóły przedstawia rys. 1).

Realizując te zadania od momentu wejścia w życie ustawy o PSP, przeprowadzono ponad 1,4 mln czynności kontrolno-rozpoznawczych. Skontrolowanych zostało blisko 1,9 mln obiektów, a w ponad 650 tys. z nich ujawniono nieprawidłowości. W ponad 850 tys. przypadków podjęto działania nadzorczo-egzekucyjne. Czynności odbiorowe przeprowadzone zostały w ponad 300 tys. obiektów. Objęto nadzorem ok. 470 zakładów o dużym i o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (pod względem liczby tych zakładów Polska plasuje się na piątym miejscu w Europie) oraz blisko 1300 zakładów tzw. podprogowych. Prowadzone działania legislacyjne i kontrolno-nadzorcze miały znaczący udział w sześciokrotnym spadku liczby pożarów miejsc gromadzenia odpadów.

Zadania kontrolno-rozpoznawcze na przestrzeni lat równocześnie realizowało nie więcej niż 800 osób z poziomu powiatu, województwa i centralnego, tj. 2,4% szeregów PSP (przez ok 680 osób w 1993 r., ok. 630 w 2008 r. po niespełna 800 w 2022 r.). Wzrost liczby powierzanych PSP zadań kontrolno-rozpoznawczych i ich rosnący ciężar jakościowy (ekspercki i administracyjny) nie szedł niestety w parze ze wzmocnieniem kadrowym. Liczba prewentystów nie pozostawała bez wpływu na efektywność sprawowanego nadzoru, odwrotnie proporcjonalną zależność można dostrzec również między liczebnością pionu kontrolno-rozpoznawczego a liczbą ofiar śmiertelnych w pożarach obiektów.

Obecnie realizowane zadania kontrolno-rozpoznawcze wynikają z ponad 40 powszechnie obowiązujących aktów prawnych (ustaw i rozporządzeń). Organy ochrony przeciwpożarowej wydają władcze rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnych (nakazowych i zakazowych) w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz w zakresie przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym. Organy te, za pośrednictwem swoich przedstawicieli z pionu prewencji, uczestniczą w procesie budowlanym - przez zajmowanie stanowisk w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym (tzw. odbiory), prowadzenie postępowań w zakresie wyrażenia zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej, w związku ze sprawowanym nadzorem nad uzgadnianiem projektów budowlanych pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej i pośrednio, przez nadzór nad działalnością rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W około 20 obszarach rozpoczęcie lub możliwość kontynuowania działalności gospodarczej (w tym objętej koncesjonowaniem) i edukacyjnej wymaga uzyskania pozytywnej oceny PSP (instytucjonalnego potwierdzenia spełnienia w obiekcie lub na terenie wymagań przeciwpożarowych).

Na tym realizowane przez prewentystów zadania nadal się nie kończą, pion kontrolno-rozpoznawczy sporządza również analizy i oceny zagrożenia pożarowego i innych miejscowych zagrożeń na terenie gmin, powiatów i województw oraz budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Inicjuje prace naukowo-badawcze w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym. Przygotowuje, uczestniczy w przygotowaniu oraz opiniuje projekty przepisów oraz norm lub wytycznych w ww. zakresach.

Punkt ciężkości działań prewencji z prowadzonych w nadzorze nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych i wszczynanych z urzędu przesunął się w ciągu dekady zupełnie gdzie indziej. Obecnie większość działań kontrolnych to działania „na wniosek” - w celu wydania stanowiska odbiorowego (rocznie ok. 11 tys.), opinii (rocznie ok. 10,5 tys.) lub w związku z nowym prawem w zakresie ochrony przeciwpożarowej miejsc składowania odpadów. W tym zakresie komendanci powiatowi (miejscy) PSP wydali ogółem od 2018 r. blisko 10 tys. postanowień o uzgodnieniu warunków ochrony przeciwpożarowej zawartych w operatach przeciwpożarowych. Roczna liczba wystąpień do innych organów w związku z ujawnionymi lub zgłaszanymi nieprawidłowościami leżącymi poza właściwością organów PSP wynosiła blisko 5 tys.

Istotny udział w obciążeniu prewencji poziomu wojewódzkiego mają sprawy związane z rozpatrywaniem wniosków o wyrażenie zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej. Ich liczba w ostatnim dziesięcioleciu z roku na rok rośnie, osiągając w 2021 r. ponad 6,5 tys. wydanych postanowień w sprawach załatwianych przez zaledwie 125 prewentystów z KW PSP. 

W sprawach rozstrzygnięć organów PSP w zakresie kontrolno-rozpoznawczym wydawanych w I instancji na poziomie powiatu oraz województwa w ostatnich 10 latach zapadło prawie 600 wyroków. O wzroście jakości prowadzonych przez PSP działań świadczy spadająca liczba skarg trafiających do wojewódzkich sądów administracyjnych. W roku 2021 r. WSA wydały zaledwie 17 tego typu wyroków, 70% to sprawy wygrane przez PSP. Na tym polu widać jeszcze jedną zależność - wzrostu wagi i roli działań organów PSP w działaniu administracyjnym innych organów (nadzoru budowlanego, samorządowych, wojewodów, a nawet ministrów). Opinie i stanowiska organów PSP w samym 2021 r. były przywoływane jako istotne składniki uzasadnień decyzji administracyjnych oraz odwołań i skarg stron postępowań w aż 108 sprawach zakończonych wyrokami WSA i NSA. Tym samym można mówić o ugruntowanej i stale rosnącej roli organów PSP w administracji kraju. Jest to jednocześnie odzwierciedleniem znacznego spektrum działań organów PSP: nadzorczych, władczych i opiniodawczych.

Powyższe dane jednoznacznie wskazują, że działalność kontrolno-rozpoznawcza PSP jest jednym z ważniejszych filarów administracji publicznej w zakresie nadzoru i aktywnego kształtowania bezpieczeństwa obywateli Rzeczpospolitej Polskiej.

Prewentyści dzisiaj

Od osób realizujących zadania kontrolno-rozpoznawcze wymaga się biegłości w posługiwaniu się przepisami z różnego zakresu, umiejętności czytania projektów i stosowania norm, oceny stanu faktycznego w oparciu o wymagania prawne, łatwości poruszania się w reżimach dokumentacyjno-administracyjnych i kontrolnych, sprawnego tworzenia korespondencji. Realizacja tych zadań wymaga samodzielności, umiejętności planowania i organizacji pracy, umiejętności pracy pod presją czasu i w reżimach odgórnie określonych terminów, a ze względu na permanentny kontakt z obywatelem i różnego rodzaju instytucjami - również komunikatywności i wysokiej kultury osobistej. Tempo, które towarzyszy nam w każdym polu życia, powoduje, że prewentyści również zawodowo muszą dotrzymać kroku szybkim zmianom, zwłaszcza prawnym i technologicznym, cechującym naszą teraźniejszość.

Niewielu wie, że tryby tej skomplikowanej maszyny stanowi obecnie jedynie ok. 800 osób, którym powierzono realizację zadań kontrolno-rozpoznawczych. Aby maszyna była w stanie właściwie działać, potrzebne są odpowiednie zasoby - ludzie, którzy nie tylko mają bardzo szeroką wiedzę, ale również potrafią ją wykorzystać w praktyce. Do tego trzeba odpowiedniego doświadczenia, ale również stworzenia możliwości uczenia się od bardziej doświadczonych pracowników. Pamiętamy przecież, że instytucja nie ma pamięci. Pamięć mają ludzie. Korzystanie z wiedzy historycznej i doświadczenia pracowników chroni instytucję przed popełnianiem tych samych błędów i stanowi podwaliny obierania właściwych kierunków rozwoju.

Niestety tendencją dominującą dzisiaj jest „młodnienie” pionu - rośnie liczba pracowników młodych, spada liczebność funkcjonariuszy z większym doświadczeniem. Średni staż w służbie wynosi ok. 16 lat i w ujęciu statystycznym w dużym stopniu przypomina rozkład Gaussa. Ponad 60% prewentystów to osoby ze stażem służby poniżej 15 lat. Osoby o stażu do 3 lat to ponad 40% całej prewencji. W 2020 r. staż krótszy niż rok miał co czwarty prewentysta. Osoby o stażu powyżej 21 lat stanowiły wówczas zaledwie 6%, a tylko 23% prewencji to funkcjonariusze o stażu 11-20 lat, czyli tacy, którzy dysponują wiedzą i doświadczeniem niezbędnym do zajmowania stanowisk kierowniczych w wydziałach kontrolno-rozpoznawczych. Pracownicy pionu kontrolno-rozpoznawczego pracują głównie na samodzielnych stanowiskach pracy (ponad 28% jednostek organizacyjnych PSP) oraz w komórkach (wydziałach i sekcjach) łączących sprawy kontrolno-rozpoznawcze z operacyjnymi, szkoleniowymi itd. (prawie 24% jednostek).

Zasadniczo prewentyści (99%) to osoby z wyższym wykształceniem, ale aż 30% z nich nie ma wykształcenia inżynierskiego, które zdecydowanie ułatwia realizację zadań kontrolno-rozpoznawczych. Wykształcenie wyższe w zakresie pożarnictwa ma niewiele ponad 50% prewentystów, natomiast co czwarty prewentysta może pochwalić się wykształceniem w dwóch lub więcej dziedzinach. Niespełna 70% to oficerowie, 10% aspiranci, 14% podoficerowie i szeregowi, a 2% pracownicy cywilni. Przypomnę tylko, że do samodzielnego przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych można upoważnić strażaka, który ma co najmniej sześciomiesięczny okres służby stałej, wiedzę niezbędną do przeprowadzenia czynności oraz wyższe wykształcenie, inne osoby mogą być upoważnione do przeprowadzania czynności tylko pod kierownictwem strażaka, który spełnia wymagania do ich samodzielnego prowadzenia.

Dane te niestety potwierdzają, że z uwagi na obszerność merytoryczną i formalną zadań, dużą odpowiedzialność oraz konieczność ciągłego kontaktu z „klientem zewnętrznym” praca w prewencji nie jest obecnie uznawana za atrakcyjną. Zasilenie kadrowe pionu, wynikające chociażby z naturalnej fluktuacji pokoleniowej, to obecnie głównie nabory, które niosą ze sobą konieczność przygotowania początkowo do funkcjonowania w ramach formacji i prowadzenia działań ratowniczych, a dopiero później do realizowania zadań kontrolno-rozpoznawczych. Absolwenci szkół pożarniczych, mający na starcie wykształcenie profilowe umożliwiające płynniejsze przejęcie obowiązków kontrolno-rozpoznawczych, ostatnimi laty zdecydowanie chętniej wybierają operacyjną ścieżkę kariery zawodowej - najchętniej w systemie zmianowym.

Wyzwania dnia jutrzejszego

Ostatnie 3 lata unaoczniły, że życie stawia przed nami coraz to nowe wyzwania. Towarzyszyły im nieprognozowane dotąd okoliczności faktyczne oraz niezwykle dynamicznie zmieniające się przepisy. Stan gospodarki, tempo rozwoju technologicznego, wzrastająca świadomość prawna obywateli, łatwy dostęp do wiedzy oraz środków komunikacji wymagać będzie, aby organy ochrony przeciwpożarowej swoje zadania realizowały wedle coraz wyższych standardów i oczekiwań społecznych. To oznacza konieczność zapewnienia właściwego otoczenia prawnego i zasobów, głównie ludzkich - nie tylko w kontekście liczebności, ale również przygotowania ekspercko-formalnego do przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych i prowadzenia działań pokontrolnych.

Efektywność prewencji w przyszłości zależała będzie m.in. od wzrostu atrakcyjności samego stanowiska i realizowania zadań z tego obszaru, zapewnienia odpowiedniego przygotowania zawodowego prewentystów. Są to nie lada wyzwania. Wymagają one wypracowania rozwiązań zapewniających odpowiedni poziom zatrudnienia osób na stanowiskach realizujących zadania kontrolno-rozpoznawcze, możliwości budowania ścieżki kariery w ramach pionu oraz systemowych rozwiązań w zakresie przygotowania do realizacji zadań kontrolno-rozpoznawczych i dalszego rozwoju zawodowego. O sile łańcucha stanowią przecież jego ogniwa.