Prawo musi dogonić rzeczywistość

Dotychczas nie został przygotowany i uchwalony jeden akt prawny, który w sposób kompleksowy regulowałby całokształt zagadnień związanych z szeroko rozumianą ochroną ludności. Uregulowania w zakresie struktur i zadań są obecnie nieadekwatne do występujących potrzeb. Najwyższy czas to naprawić.

Należy nawiązać do polskiej historii najnowszej. Mam na myśli czas przemian społeczno-politycznych, które rozpoczęły się w 1989 r. Pojawił się m.in. odbudowany samorząd terytorialny oraz prawo zrzeszania się obywateli w stowarzyszeniach lub innych organizacjach pozarządowych. Sukcesywnie przestały istnieć lub przekształcone zostały przedsiębiorstwa gospodarki uspołecznionej, będące wcześniej „ostoją” obrony cywilnej i innych form zabezpieczeń socjalnych. 19 września 1991 r. prezydent Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikował Protokół (I) dodatkowy do Konwencji z 12 sierpnia 1949 r. sporządzony w Genewie 8 czerwca 1977 r. dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych. To prawo należało zaimplementować do krajowego porządku prawnego. W konsekwencji w tym samym 1991 r. weszły w życie m.in. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i o ochronie przeciwpożarowej, umożliwiające przygotowanie oraz zbudowanie pierwszego w naszym kraju niemilitarnego systemu ratowniczego p.n. „krajowy system ratowniczo-gaśniczy” (KSRG).

Minęło 30 lat, środowisko zagrożeń diametralnie się zmieniło, a KSRG ewoluował, dostosowując się do wzrastającego tempa życia i rozwoju gospodarczego. Rozwinęły się różne gałęzie ratownictwa, osiągnęły wysoki stopień specjalizacji i profesjonalizacji. Rozwinęła się zarówno Państwowa Straż Pożarna, jak i ochotnicze straże pożarne, które szczególnie w ostatnich latach zostały doposażone w nowy sprzęt ratowniczy.

KSRG wypełnia obecnie zdecydowaną większość zadań ochrony ludności i obrony cywilnej. Biorąc pod uwagę jego wkomponowanie w strukturę administracji publicznej, zasadne jest niezwłoczne uregulowanie kwestii organizacji systemu ochrony ludności, jako logicznej tego faktu konsekwencji. Trzeba jasno powiedzieć - zadanie to należy wykonać również z tego powodu, że jest naturalnym zwieńczeniem prac z początku lat 90.

Konieczne zmiany w systemie bezpieczeństwa powszechnego i ochronie ludności

Obecnie funkcjonującemu systemowi ochrony ludności brak kompleksowych uregulowań prawnych. Pomimo istnienia regulacji ustawowych z zakresu zarządzania kryzysowego oraz obrony cywilnej, jak również niezaprzeczalnych osiągnięć w tej dziedzinie dotychczas nie został przygotowany i uchwalony jeden akt prawny, który regulowałby całokształt zagadnień związanych z szeroko rozumianą ochroną ludności. Uregulowania w zakresie zadań i struktur rozproszone są obecnie w różnych aktach prawnych.

Sytuację tę w odniesieniu do istniejących regulacji prawnych, które wskazywano także w wynikach kontroli NIK, w dużej mierze potwierdziły rezultaty uzyskane po wdrożeniu decyzji nr 26 komendanta głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 marca 2020 r. w zakresie przeglądu i analizy obowiązujących przepisów prawa odnoszących się do krajowego i międzynarodowego zakresu ratownictwa i ochrony ludności. Wskazać tu można podstawowe, choć nie wszystkie obowiązujące współcześnie akty normatywne dotyczące systemu bezpieczeństwa, regulujące jedynie pewne segmenty, mogące utworzyć pożądany jeden system:

• ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP,
• ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji,
• ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej,
• ustawa z dnia 24 sierpnia 1991r.o Państwowej Straży Pożarnej,
• ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej,
• ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym,
• ustawa z dnia 22 listopada 2013 r. o systemie powiadamiania ratunkowego (112),
• ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym.

Zauważmy, że żadna z ustaw nie ma w tytule czegoś, co jest istotnym spójnikiem ich wszystkich: KSRG.

Ranga prawnej KSRG nie odpowiada jego roli

Tymczasem KSRG istnieje i jak dowodzi praktyka, jest bardzo skuteczny. Niestety, jego umocowanie prawne nie zostało sformalizowane poprzez odrębną ustawę, tylko uregulowane jest rozporządzeniem wykonawczym do ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W tejże ustawie KSRG został określony jako integralna część organizacji bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, obejmująca, w celu ratowania życia, zdrowia, mienia lub środowiska, prognozowanie, rozpoznawanie i zwalczanie pożarów, klęsk żywiołowych lub innych miejscowych zagrożeń. Skupia on jednostki ochrony przeciwpożarowej, inne służby, inspekcje, straże, instytucje oraz podmioty, które dobrowolnie, w drodze umowy cywilnoprawnej zgodziły się współdziałać w akcjach ratowniczych.

Obok KSRG, który w dużej mierze oparty jest na wysoce profesjonalnej i odpowiednio zorganizowanej Państwowej Straży Pożarnej, aktualny system bezpieczeństwa obejmuje dwa niezwykle istotne segmenty. Są nimi - uregulowane stosownym ustawami - zarządzanie kryzysowe oraz obrona cywilna. Niestety, brak aktu prawnego, który umożliwiłby pełną synchronizację tych elementów w ramach tzw. nadbudowy, w postaci powszechnego systemu ochrony ludności. Brak ustawy o KSRG jest też niewątpliwie elementem utrudniającym jego funkcjonowanie w relacjach z samorządem terytorialnym. A przecież to w ramach KSRG następuje łączenie zadań wykonywanych przez organy administracji samorządowej (starosta, wójt, burmistrz, prezydent miasta, z zadaniami wykonywanymi przez organy administracji rządowej (komendant główny PSP, wojewoda, kierownicy służb inspekcji i straży itp.).

Jednocześnie wciąż istnieją regulacje prawne minionej epoki, odnoszące się do obrony cywilnej, która jako taka nie istnieje pod względem prawnym w ustawach: samorządowych, prawie przedsiębiorców czy wreszcie dotyczących funkcjonowania administracji rządowej, funkcjonowania służb, inspekcji i straży. Te ziejące luki prawne próbuje się zapełniać przepisami wykonawczymi, poprzez zapisywanie zadań, które nie są ani zadaniami własnymi, ani zadaniami zleconymi, np. samorządu terytorialnego.

Należy stwierdzić, że dotychczasowe działania szefa Obrony Cywilnej Kraju były dalece nieskuteczne. Ostatnia próba spowodowała konieczność wprowadzenia niezbędnych modyfikacji uwzględniających obecne zagrożenie wywołane pandemią Covid-19. Pandemia udowodniła z całą mocą konieczność zmian prawnych, gdy wiele różnych podmiotów może działać głównie w oparciu o KSRG, który okazuje się systemem prawdziwie uniwersalnym, doskonalonym przez trzy dekady nie w zaciszu gabinetów, a w walce z kolejnymi zagrożeniami. Jest w strukturze bezpieczeństwa naszego państwa, za każdym razem wspomaga funkcjonowania służb, inspekcji i straży, a dodatkowo pozwala na pozytywną reakcję na ustalenia i oczekiwania Unii Europejskiej.

Prowadząc dużo wcześniej badania naukowe, idąc za wspólną inicjatywą kierownictwa KG PSP i prof. T. Kocowskiego - przewodniczącego interdyscyplinarnego zespołu badawczego (dyrektora Instytutu Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego) powołanego przez rektora Uniwersytetu Wrocławskiego na wniosek szefa Obrony Cywilnej Kraju, należy przygotować nadbudowę prawną w formie projektu ustawy regulującej problematykę ochrony ludności, w tym ratownictwa. Należy nadać rangę ustawową KSRG, uregulowanemu wspomnianym wyżej rozporządzeniem.

KSRG, budowany od 1 stycznia 1995 r., przetrwał między innymi: dużą reformę administracji publicznej w 1999 r., wejście Polski do Unii Europejskiej w 2004 r., skutki wichury na pomorzu w 2017 r., wychodzi również obronną ręką w czasie światowej pandemii Covid-19 na terenie naszego kraju, dając nawet możliwość pomagania innym państwom, niekoniecznie z nami graniczącym.   

Diagnoza prawna jest następująca - należy nazwać rzeczy po imieniu w odpowiedniej ustawie.

Zarys nowych praw

W obecnej sytuacji należałoby zatem synchronicznie dokonać przygotowania trzech projektów ustaw, o nazwach roboczych:

• o powszechnym systemie ochronie ludności,
• o krajowym systemie ratowniczym,
• o ochotniczych strażach pożarnych.

W skrócie celowa treść owych projektów przedstawiałaby się następująco. Ustawa o powszechnym systemie ochrony ludności powinna być ustawą ustrojową, w dużej mierze opartą na obowiązujących ustawach szczególnych: o Policji, o Straży Granicznej, o Państwowej Straży Pożarnej, o ochronie przeciwpożarowej, o Państwowym Ratownictwie Medycznym, o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie wojewódzkim, o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Powinna zatem regulować kompleksowo ogólne zagadnienia wskazujące na podmioty realizujące całość interdyscyplinarnych przedsięwzięć mających na celu ochronę jednostek, ich życia, zdrowia oraz mienia, a także środowiska przed niebezpieczeństwami spowodowanymi działaniem sił natury lub rozwojem cywilizacyjnym, przezwyciężając ich następstwa, a także zapewniając warunki konieczne do przetrwania Ten ukazany w projekcie system ochrony ludności, stanowiłby „nadbudowę” nad istniejącymi systemami ratowniczymi, ze szczególnym uwzględnieniem KSRG lub przekształconego krajowego systemu ratowniczego.

Ustawa o krajowym systemie ratowniczym regulowałaby kwestie materialne, a niekiedy także i formalne związane z funkcjonowaniem tego systemu. Obok propozycji nowych rozwiązań łączyłby dotychczasowe regulacje, zawarte głównie w rozporządzeniu o KSRG, z przepisami ustawy m.in. o zarządzaniu kryzysowym.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych powinna zawierać nowe uregulowania dotyczące tej części ochotniczych straży i jej członków, która uczestniczy bezpośrednio w akcjach i działaniach ratowniczych oraz innych czynnościach z zakresu szeroko rozumianej ochrony przeciwpożarowej.

Zamiary są realne

Przygotowanie i przeprowadzenie takiego pakietu ustaw to bardzo duże wyzwanie. Wierzę jednak, że uda rozwiązać wszystkie problemy i doprowadzić do uzgodnień społecznych, międzyresortowych i legislacyjnych. Mamy trzy niezbędne elementy, by te zamiary wcielić w czyn: wiedzę, wsparcie merytoryczne oraz wolę polityczną obozu rządzącego.

Projektami zajmują się fachowcy, wspierani przez środowisko akademickie, znające od strony formalnej problematykę bezpieczeństwa powszechnego. Poza tym Departament Ochrony Ludności i Zarządzania Kryzysowego MSWiA i powołany przez komendanta głównego PSP zespół doskonale współpracują, eliminując wszystkie dotychczasowe kwestie, rzutujące na problemy związane z uzgodnieniami planistycznymi, w szczególności skutków wprowadzania tych zmian. Dodatkowo obecna polityka kierownictwa KG PSP, która ustaliła kierunek działania komendantów wojewódzkich PSP, pozwala skupić się fachowcom z Komendy Głównej PSP na zadaniach zasadniczych.

To jednak nie wszystko. Równolegle pracujemy nad dużymi zmianami w nowoczesnym kształceniu strażaków PSP i OSP oraz w zakresie ochrony ludności. To zagadnienie będzie przedmiotem następnego artykułu.

nadbryg. dr inż. Adam Konieczny zastępca komendanta głównego Państwowej Straży Pożarnej