Prawo a zapobieganie pożarom

Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej, obowiązująca od początku 1992 r., przewidywała, że spośród pięciu podstawowych zadań tej formacji działalności prewencyjnej dotyczyło jedynie wymienione na trzecim miejscu „rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń”. Jak ta kwestia się zmieniała i jak wygląda dziś?
W akcie prawnym z 1992 r. chodziło o tzw. prewencję operacyjną, czyli kontrolę możliwości prowadzenia działań ratowniczych w obiektach znajdujących się na danym terenie. Zgodnie z ustawą o ochronie przeciwpożarowej odpowiedzialność za zabezpieczenie przeciwpożarowe obiektów mieli ponosić ich właściciele, zarządcy i użytkownicy, bez ustanowienia formy nadzoru. Uważano to wtedy za w pełni wystarczające.

Prewencja w ustawie

Po katastrofalnych pożarach lasów w 1992 r. oraz głośnych pożarach w 1994 r. w hali Stoczni Gdańskiej z siedmioma ofiarami śmiertelnymi i dwustoma rannymi oraz w 1995 r. w wieżowcu w Łodzi i w Teatrze Polskim we Wrocławiu zarówno opinia publiczna, jak i władze zaczęły wyrażać jednoznaczne przekonanie, że tylko strażacy mogą należycie ocenić stan zabezpieczenia przeciwpożarowego każdego obiektu, a w razie konieczności powinni mieć możliwość wyegzekwowania poprawy tego stanu.
Na wniosek KG PSP w 1996 r. Sejm znowelizował więc ustawę o Państwowej Straży Pożarnej, umieszczając wśród zadań PSP na pierwszym miejscu rozpoznawanie zagrożeń i wprowadzając na piąte miejsce nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych, czyli klasyczną prewencję, od której poprzednio się odżegnywano. Jednocześnie komendanci PSP uzyskali uprawnienie do zakazywania użytkowania obiektów, w których mogło pojawić się zagrożenie życia ludzi. Uprawnienie to niebywale wzmocniło siłę oddziaływania PSP. W ciągu 5 lat w czasie czynności kontrolno-rozpoznawczych funkcjonariusze PSP wykryli możliwość wystąpienia zagrożenia życia ludzi i podjęli działania na rzecz jego eliminacji w ponad 1200 budynkach. Aby właściciele budynków byli w stanie w realny, nie nadmiernie uciążliwy sposób usuwać stwierdzone zagrożenie, wprowadzono specjalną metodykę postępowania, umożliwiającą spełnianie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób alternatywny do aktualnie obowiązujących, z zastosowaniem rozwiązań zamiennych. Rozwiązania te, określane przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, wymagały akceptacji komendanta wojewódzkiego PSP.
Przyjęte przez KG PSP i Główny Urząd Nadzoru Budowlanego kryteria oceny zagrożenia życia ludzi w budynkach były początkowo jedynie wskazówkami fachowymi (tzw. 11 punktów) pozwalającymi na jednolitą ocenę warunków ewakuacyjnych. Po zebraniu kilkuletnich doświadczeń kryteria te w zmodyfikowanej postaci wprowadzono jako przepisy do rozporządzenia MSWiA z 16 czerwca 2003 r. Obejmowały one przekroczenie o ponad 100% dopuszczanej przez aktualne przepisy techniczno-budowlane długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego, zawężenie przejścia lub dojścia o ponad jedną trzecią, niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych w wymagany aktualnie przez przepisy sposób, a także braki w oświetleniu ewakuacyjnym oraz w spełnianiu niektórych wymagań dotyczących okładzin i wykładzin w pomieszczeniach i na drogach ewakuacyjnych.
Podstawowym działaniem PSP w obszarze rozpoznawania zagrożeń pozostawały niezmiennie czynności kontrolno-rozpoznawcze (k-r). Sposób ich planowania i wykorzystania ich wyników starano się od początku ujednolicić i oprzeć na obiektywnych podstawach. Zamiast stosowanych często we wcześniejszych latach doraźnych akcji kontrolnych w całym zbiorze obiektów, jeśli w jednym miał miejsce spektakularny pożar, wprowadzono stałe monitorowanie stanu bezpieczeństwa pożarowego najistotniejszych grup obiektów. Roczny plan czynności k-r był sporządzany przez komendanta powiatowego PSP na podstawie analizy stanu bezpieczeństwa powiatu, ze szczególnym uwzględnieniem budynków użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz terenów leśnych, a także (od 2001 r.) zakładów o zwiększonym i dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.
W latach 90. XX w. uznawano, że szereg obowiązków administracji rządowej powinna przejąć administracja samorządowa. W ramach tzw. reformy pilotażowej miało to dotyczyć również zadań w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Okazało się jednak, że objęcie skutecznym nadzorem całego kraju wymagałoby ok. 5 tys. etatów - by wykonywać czynności, które PSP realizowała przy pomocy 600 funkcjonariuszy. Mając na względzie te okoliczności, reformy nie kontynuowano i nie rozszerzono jej na cały kraj.
Trudno o precyzyjną odpowiedź na pytanie, ilu ludzi nie ginie w pożarach oraz o ile nie rosną straty materialne dzięki prowadzeniu czynności k-r. Przedstawiony wykres dotyczący okresu 1993-2010 pokazuje jednak interesującą zależność. Ilekroć w ciągu tych 18 lat wzrastało zatrudnienie w komórkach kontrolno-rozpoznawczych komend powiatowych PSP, liczba ofiar śmiertelnych w pożarach malała, w przybliżeniu proporcjonalnie. Trudno uznać to za przypadek.

Inwestycje pod lupą

Zgodnie z ustawą Prawo budowlane z 1994 r. PSP uzyskała możliwość pełnego nadzoru nad inwestycjami budowlanymi pod względem przeciwpożarowym, tak w fazie projektowania, jak i przekazywania obiektów w użytkowanie. Całość zadań związanych z uzgadnianiem w obszarze ochrony przeciwpożarowej projektów budowlanych najistotniejszych obiektów przejęli od komend wojewódzkich PSP w pełni, łącznie z kwestią lokalizacji, rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, co umożliwiło wykorzystanie kilkudziesięciu fachowych pracowników tych komend, zajmujących się dotąd uzgadnianiem projektów, do innych zadań.
W 2003 r., po nowelizacji Prawa budowlanego, której celem miało być ułatwienie realizacji inwestycji budowlanych, organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły prawo do dokonywania oceny poprawności zawartych w projektach budowlanych rozwiązań zastosowanych przez projektanta. Ich ocenę i akceptację pozostawiono tylko drugiemu projektantowi, sprawdzającemu, przy czym nie wprowadzono ograniczeń dotyczących powiązań pomiędzy obydwoma projektantami. Faktycznym potwierdzeniem zgodności rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej stało się więc teraz jedynie uzgodnienie projektu przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Spowodowało to z kolei wzrost znaczenia nadzoru nad działaniami rzeczoznawców sprawowanego przez komendantów wojewódzkich PSP. Wątpliwości odnośnie do prawidłowości tych działań są najczęściej zgłaszane przez komendantów powiatowych PSP przy przekazywaniu budynków w użytkowanie. W razie stwierdzenia, że uzgodnienie dokonane przez rzeczoznawcę rażąco narusza prawo, komendant wojewódzki unieważnia je, w wyniku czego anulowane jest pozwolenie na budowę. Komendant główny PSP, nadający uprawnienia rzeczoznawcom, ma prawo ukarać ich dyscyplinarnie, łącznie z cofnięciem uprawnień. Rzeczoznawcy zostali zobowiązani do systematycznego podnoszenia swych kwalifikacji zawodowych, które co 5 lat podlegają weryfikacji.
Katalog wymogów przeciwpożarowych
Od chwili powstania PSP za niecierpiące zwłoki uznawano stworzenie nowych przepisów, zawierających jednolite wymagania przeciwpożarowe dla obiektów, tak by stopień spełnienia tych wymagań mógł stanowić podstawę do oceny zagrożenia pożarowego według współczesnych kryteriów. Dotychczasowe wymogi były rozsiane w ponad 30 resortowych aktach prawnych, bardzo zróżnicowanych, związanych z poprzednią sytuacją ustrojową, w której istniała powszechna państwowa własność obiektów i resortowy nadzór nad nimi. Teraz całość przepisów musiała znaleźć się w zaledwie dwóch rozporządzeniach MSWiA przygotowanych przez KG PSP, odpowiednio skorelowanych z przepisami techniczno-budowlanymi.
Wymagania przeciwpożarowe sformułowane w nowych rozporządzeniach zostały w dużym stopniu zracjonalizowane w porównaniu z dotychczasowymi przepisami, tak by wyeliminować wszystko to, co było niedostatecznie uzasadnione. Oceny zagrożenia pożarowego obiektów poprzednio dokonywano w sposób znacznie odbiegający już od stosowanych na świecie metod. Wykorzystywano do niej aż cztery parametry: kategorie niebezpieczeństwa pożarowego, kategorie zagrożenia wybuchem, kategorie zagrożenia ludzi i obciążenie ogniowe. Pojęcie kategorii niebezpieczeństwa pożarowego zostało więc wyeliminowane z przepisów - jako zbędne, a wymagania przeciwpożarowe dla obiektów przemysłowych uzależniono od gęstości obciążenia ogniowego i ewentualnego zagrożenia wybuchem, określanego w zmodyfikowany sposób. Ocena zagrożenia wybuchem, zgodnie z przyjętymi zasadami, obejmowała teraz nie tylko wyznaczenie odpowiednich stref zagrożenia wybuchem, ale także wskazanie pomieszczeń, w których mogło do niego dojść (ze względu na ryzyko pojawienia się przyrostu ciśnienia przekraczającego 5 kPa), co stanowiło zupełną nowość.

Specjaliści w dziedzinie bezpieczeństwa pożarowego komentowali na bieżąco w „Przeglądzie Pożarniczym” zmiany w prawie

Po kilku latach prac, w których brało udział Biuro Rozpoznawania Zagrożeń KG PSP, pod koniec 2002 r. wprowadzono nowe warunki techniczne, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (WT), znacznie podnoszące poziom bezpieczeństwa pożarowego. Klatki schodowe w projektowanych budynkach średniowysokich musiały już być obudowane, zamykane drzwiami ogniochronnymi i zabezpieczone przed zadymieniem. W nowelizacji tego rozporządzenia w 2009 r. dla budynków wysokich i wysokościowych wprowadzono odpowiadające europejskim standardom zabezpieczenie klatek schodowych w postaci nadciśnienia chroniącego przed napływem dymu z pożaru.
Do końca 1994 r. powstał system monitoringu pożarowego utworzony z bezpośrednich połączeń za pomocą urządzeń sygnalizacyjno-alarmowych komend PSP i około 4 tys. istniejących budynków należących do grup obiektów wymienionych w rozporządzeniu MSW. Wśród nich znalazły się:

• największe budynki służące celom handlowym, usługowym lub rozrywce,
• duże budynki związane z zakwaterowaniem ludzi, w tym hotele, domy wczasowe, domy pomocy społecznej i szpitale,
• budynki o szczególnym znaczeniu dla kultury i gospodarki kraju, w tym najważniejsze biblioteki i archiwa, muzea i zabytki budowlane oraz centrale telefoniczne,
• budynki stwarzające szczególne trudności w prowadzeniu działań ratowniczych, w tym wysokościowe i wysokie budynki użyteczności publicznej, stacje metra, duże garaże podziemne oraz zakłady pracy zatrudniające duże grupy niepełnosprawnych.

Nie znalazły się tam w zasadzie obiekty przemysłowe - zgodnie z założeniem, że o formie ich zabezpieczenia przeciwpożarowego powinni decydować właściciele, kierując się rachunkiem ekonomicznym.
Stosowanie stałych urządzeń gaśniczych w odniesieniu do określonych rodzajów obiektów zostało wymienione w rozporządzeniu MSWiA jako obligatoryjne, w wielu innych z kolei pozwoliły one na złagodzenie niektórych wymagań techniczno-budowlanych. Biuro Rozpoznawania Zagrożeń KG PSP doprowadziło do wprowadzenia w rozporządzeniu MSWiA z 2003 r. tam, gdzie uznano to za niezbędne, obowiązku stosowania kolejnej nowoczesnej formy zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektów - dźwiękowego systemu ostrzegawczego. Służy on do automatycznego przekazywania komunikatów głosowych o pożądanym sposobie zachowania się ludzi znajdujących się w różnych częściach budynku w związku z wykryciem w nim pożaru.

Czas na uaktualnienie WT

Przepisy obecnie obowiązujących warunków technicznych dla budynków (WT), zredagowane w większości ponad 20 lat temu, nie odpowiadają w znacznym stopniu współczesnym potrzebom bezpieczeństwa pożarowego. Ze względu na rozbieżności interesów różnych grup podmiotów, których dotyczą, dokonywanie jakichkolwiek zmian jest bardzo trudne. Wprowadzona 1 stycznia 2018 r. przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa nowelizacja była wymuszona głównie koniecznością dostosowania WT do sformułowań zawartych w załączniku I do unijnego rozporządzenia budowlanego nr 305/2011, przywołanych w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (PB). Charakter zmian wprowadzonych w pierwszym z paragrafów Działu VI „Bezpieczeństwo pożarowe” był jednak tylko hasłowy - w treści kolejnych przepisów, szczegółowych, nie znalazły one odzwierciedlenia, co spowodowało niespójność wielu wymagań rozporządzenia WT z wymaganiami ustawowymi (PB).
Krytyczne uwagi KG PSP zyskały szansę realizacji w związku z zapisem o uchyleniu do 20 września 2022 r. obowiązywania niektórych aktów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, w tym też WT, zawartym w art. 66 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami. W Ministerstwie Rozwoju i Technologii przystąpiono wtedy do opracowywania projektu nowego rozporządzenia. Komenda Główna PSP zgłosiła 64 uwagi, uwzględniające opinie jednostek terenowych PSP oraz stowarzyszeń i indywidualnych specjalistów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Autorzy projektu stwierdzili jednak, że nie pozostało wystarczająco dużo czasu, by w określonym w ustawie terminie skonsultować z zainteresowanymi środowiskami tak wielu obszernych i skomplikowanych uwag, w związku z tym ich uwzględnienie uznano za niemożliwe. Komenda Główna PSP wystąpiła więc o podjęcie prac nad przesunięciem powyższego terminu o 2 lata, tj. z 20 września 2022 r. na 20 września 2024 r. Nowelizacja taka faktycznie została uchwalona 11 maja 2022 r., umożliwiając rozpoczęcie dogłębnej analizy uwag do omawianego projektu rozporządzenia.
KG PSP zgłosiła między innymi, że brak w § 216 ust. 1 wymagań dotyczących zachowania nośności konstrukcji budynku klasy „E” odporności pożarowej w czasie pożaru umożliwia w praktyce zakładanie czasu zachowania tej nośności jako „zero”. Czas taki jest z oczywistych względów nie do przyjęcia, przede wszystkim dla budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi do przebywania ludzi. Zaproponowano więc, aby w budynku zawierającym takie pomieszczenie nośność konstrukcji w czasie pożaru lokalnego, reprezentatywnego dla tego budynku, musiała być zapewniona przez czas nie krótszy niż 15 min i nie krótszy niż czas przewidywanej ewakuacji ludzi. Mogłoby to być ustalane przy pomocy eurokodów. Oddają one najlepiej sytuację rzeczywistą dotyczącą pożaru o takim charakterze, jaki w danym budynku może wystąpić, są bardziej miarodajne niż badania ogniowe dokonywane według krzywej normowej temperatura-czas, odzwierciedlającej warunki pożaru w małym pomieszczeniu. Dodatkowo należałoby też wprowadzić ograniczenia możliwości przyjmowania klasy „E” dla budynku PM niewyposażonego w stałe urządzenia gaśnicze wodne.
Za nie w pełni uzasadnione uznano możliwości powiększania w wielu przypadkach dopuszczalnej powierzchni stref pożarowych. Z kolei ocieplenie ściany zewnętrznej budynku z wykorzystaniem izolacji cieplnej o klasie reakcji na ogień niższej niż A2, d0 powinno być wykonywane w sposób znacznie ograniczający możliwość rozprzestrzeniania ognia przez tę izolację.
W celu ochrony ludzi przed oddziaływaniem pożaru w budynkach ZL IV wskazano, że w ścianach oddzielających lokal mieszkalny od drogi komunikacji ogólnej powinny być stosowane drzwi o klasie odporności ogniowej co najmniej EI 15 w budynku niskim i średniowysokim oraz EI 30 w budynku wysokim i wysokościowym. W odniesieniu do tych stref pożarowych garaży zamkniętych, które są zwolnione z obowiązku stosowania instalacji wentylacji oddymiającej ze względu na posiadanie bezpośredniego wjazdu lub wyjazdu z budynku określono, że omawiany wjazd lub wyjazd w przypadku pożaru w garażu ma służyć ekipom ratowniczym do usuwania dymu na zewnątrz budynku, a także do odprowadzania ciepła oddziałującego na konstrukcję. Dodatkowo w związku z coraz powszechniejszym stosowaniem na poszczególnych kondygnacjach garaży stanowisk wielopoziomowych (pożary, które tam wybuchają, charakteryzują się zwiększoną mocą i szybkością rozwoju) zaproponowano obowiązek ochrony takich stanowisk stałymi samoczynnymi urządzeniami gaśniczymi wodnymi.
Zmian wymagają też zasady stosowania hydrantów wewnętrznych, regulowane przez rozporządzenie MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Obecnie w większości obiektów przemysłowych wymagane jest instalowanie hydrantów 52 z wężem płasko składanym, w praktyce w czasie pożarów niewykorzystywanych. Taką samą wydajność, jak hydranty 52 mogą zapewnić - pod warunkiem zwiększenia ciśnienia - hydranty 33 z wężem półsztywnym, łatwe do użycia przez pracowników zakładów. Dodatkowo należałoby wprowadzić do użytku, podobnie jak to ma miejsce w innych państwach Unii, hydranty 19, niewymagające dodatkowej pompowni ani specjalnego zbiornika, a jedynie podłączenia do standardowej sieci wodociągowej. Niestety w rozporządzeniu nie są obecnie określone dla nich wymagane parametry użytkowe i dopuszczalny zakres wykorzystania.
Wieloletnie, a powtarzalne co do istoty trudności proceduralne we wprowadzaniu zmian w zakresie wymagań bezpieczeństwa pożarowego dla budynków sprawiły, że za zasadną zaczęto uznawać potrzebę określania tych wymagań nie w WT, a w akcie wykonawczym do ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak ma to miejsce w wielu państwach. Ułatwiałoby to szybkie przygotowywanie przez Komendę Główną PSP propozycji niezbędnych zmian w przepisach po stwierdzeniu, że są konieczne. Osoby odpowiedzialne za budownictwo mogłyby to przyjąć nawet z ulgą.
Wprowadzając w życie powyższe zalecenia, a także inne niezbędne zmiany w przepisach bezpieczeństwa pożarowego, należałoby zadbać o umożliwienie szerokiego stosowania metod inżynierii bezpieczeństwa pożarowego. Pozwalają one na znacznie doskonalsze i mniej kosztowne niż w przypadku przepisów nakazowych dopasowanie rozwiązań stosowanych w budynku do potrzeb związanych z bezpieczeństwem.