Praktycznie o skargach (cz. 2)

Istnieją dwa zasadnicze warunki złożenia skargi. Po pierwsze, składa się ją do organu właściwego do jej rozpatrzenia (art. 228 k.p.a.). Po drugie, składana jest w związku z wykonywanymi przez organ zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej (art. 63 Konstytucji).

Już z tych warunków wynika, że przedmiot skargi powinien być związany z warunkiem drugim. Mianowicie przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Tak stanowi art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego [1] (k.p.a.).

Przejdźmy zatem do formalności, bo skarga skardze nierówna i nie wszystko, co się skargą wydaje, nią jest, a z drugiej strony coś, co ktoś nazywa inaczej, skargą bywa. Na co zresztą ustawodawca ukuł kilka terminów: petycje, skargi, wnioski. Przyjrzyjmy się, co jest czym, a na koniec czym w istocie jest informacja o łamaniu przepisów przeciwpożarowych, opatrzona nagłówkiem „SKARGA”.

Krótko o podstawach prawnych

Art. 63 Konstytucji [2] stanowi: „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej”. To brzmi jasno, ale przepisy regulujące szczegółowo zagadnienie konstytucyjne stwarzają niemałe problemy przy ich praktycznym zastosowaniu. Dział VIII k.p.a., regulujący postępowanie ze skargami i wnioskami, obowiązuje w niemal niezmienionej formie od lat 60. ubiegłego wieku, niekoniecznie nadążając za zmianami zachodzących w polskim prawie, a zwłaszcza w ustroju i społeczeństwie. Ustawę o petycjach (uop) [3] ustawodawca po raz pierwszy wprowadził natomiast w 2015 r., jest ona zatem prawem nowym, więc urzędnicy i teoretycy od procedury administracyjnej dopiero uczą się, jak ją stosować.

Postępowanie w sprawie skarg - postępowaniem administracyjnym uproszczonym

Skarga jest najłatwiejszym do zastosowania środkiem przysługującym obywatelom, tym bardziej że może być składana w dowolnym terminie, prawo do jej złożenia nie ulega przedawnieniu i - co ma znaczenie - jest wolna od opłat. Nie ma też ograniczenia ilościowego składania skarg w tej samej sprawie, a ochroną dla organu w sytuacji ponawiania bezzasadnej skargi jest zastosowanie art. 239 k.p.a. (o ile prawidłowo pouczyliśmy skarżącego). Warunki złożenia skargi przytoczyliśmy na samym początku artykułu, ale przypomnijmy: składa się ją do organu właściwego do jej rozpatrzenia (art. 228 k.p.a.) oraz „w związku z wykonywanymi [nienależycie] przez organ zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej” (art. 63 Konstytucji).

Postępowanie w sprawie skarg jest postępowaniem administracyjnym uproszczonym, które charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami:

• nie służy ochronie wyłącznie interesu prawnego jednostki,
• kończy się czynnością materialno-techniczną, nie zaś aktem administracyjnym,
• regulacja prawna tego postępowania jest mniej sformalizowana, niż ma to miejsce w przypadku postępowań administracyjnych ogólnych.

Co to w praktyce oznacza dla rozpatrującego skargę? Kilka istotnych kwestii. Po pierwsze, skuteczne złożenie i załatwienie skargi nie jest uzależnione od posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania (interesu prawnego), gdyż skarga służy ochronie interesu publicznego, czyli „podatnika”. Po drugie, skargi załatwiane są w drodze zawiadomienia, czyli czynności materialno-technicznej mającej na celu poinformowanie skarżącego o czynnościach podjętych przez adresata skargi. Po trzecie, co do zasady w postępowaniach skargowych wyłączony jest administracyjny tok instancji i właściwe mu środki weryfikacji.

Mówiąc po ludzku, na sposób załatwienia skargi nie służy zażalenie, odwołanie ani skarga do sądu - utrwalono w orzecznictwie stanowisko, że to uproszczone postępowanie administracyjne nie jest objęte kognicją sądów administracyjnych. W jednym z komentarzy wyczytałam, że „w postępowaniu w sprawie skarg i wniosków pojęcie właściwości nie obejmuje aspektu instancyjnego, ponieważ nie istnieje możliwość kwestionowania w administracyjnym toku instancji zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi lub wniosku” [4]. Ale… doktryna swoje, a praktyka swoje. Zgodnie z zacytowanym komentarzem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno być ostateczne, nie powinno podlegać ocenie organu nadrzędnego. W praktyce niestety często zdarza się, że organy wyższego stopnia rozpatrują sprawy takich skarg.

Należy pamiętać, że wszczęcie i prowadzenie postępowania skargowego może nastąpić jedynie wtedy, gdy nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego ogólnego. Mówiąc prościej, jeżeli interes (którego ochronie służyć ma skarga) lub jakieś inne przedstawione w niej okoliczności wskazują, że mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego, nie wolno nam prowadzić postępowania skargowego. Gdy się przyjrzymy tej kwestii dłużej, okaże się, że to doktrynalne pierwszeństwo postępowań pełnych przed niepełnymi ma sens, bowiem postępowanie niepełne prowadzi się w węższym obszarze (m.in. nie kształtują one ani praw ani obowiązków skarżącego), pozbawione są części proceduralnych praw i ochron strony postępowania, a przede wszystkim kończą się czynnością instancyjnie niezaskarżalną. Obszar, w którym skarga będzie de facto pismem procesowym w postępowaniu administracyjnym ogólnym (czyli wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu), regulują przepisy art. 233-236 k.p.a. Praktykom proponuję je sobie przypomnieć, gdyż często zapominamy o ich istnieniu.

Postępowanie skargowe jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania administracyjnego ogólnego. Dlatego do rozpatrywania skarg stosuje się wybrane przepisy k.p.a., z wyłączeniem tych „najbardziej” administracyjnych. Przepisy dotyczące sposobu postępowania ze skargami zawarto w dziale VIII k.p.a. oraz rozporządzeniu w sprawie skarg [5], dodatkowo do załatwiania skarg stosuje się przepisy k.p.a., które zostały przywołane w dziale VIII. Jak wskazuje doktryna, ww. regulacje mają charakter zupełny i autonomiczny. Nie jest zatem dopuszczalne stosowanie do załatwiania skarg przepisów szczegółowych przeznaczonych dla postępowania administracyjnego ogólnego. Oznacza to m.in. że do skarg nie mają zastosowania przepisy art. 63-66 k.p.a. o sposobie składania i treści podania. Wyjątek od powyższej reguły stanowią ogólne zasady k.p.a., ale tylko te, które znajdą zastosowanie w postępowaniu skargowym, tj. zasady: praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.), informowania (art. 9 k.p.a.), szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.).

Skarga, wniosek czy petycja?

Powiedzieliśmy sobie kilka słów o postępowaniu skargowym i wskazaliśmy źródło konstytucyjne realizacji tego obowiązku. Konstytucyjne prawo do petycji posługuje się trzema pojęciami - (pod)petycją, skargą i wnioskiem. Ale uwaga! Ustawodawca nie ułatwił nam zadania, gdyż w obowiązujących przepisach nie zawarł definicji tych środków ani nie wskazał jednoznacznie, jak je od siebie odróżnić. Poniżej przedstawię czytelnikom trochę teorii, która może ułatwi prawidłową kwalifikację pism w tym obszarze.

Analizując pismo skierowane do nas do załatwienia, jeszcze przed jego klasyfikacją do skarg, wniosków lub petycji, należy zbadać, czy kwestie w nim poruszane stanowią obowiązek ustawowy reprezentowanego przez nas organu. Dlatego też art. 63 Konstytucji należy rozpatrywać w tego typu sprawach zawsze przez pryzmat jej art. 7 („Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.”).

„Przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji” (art. 2 ust. 3 uop). „O tym, czy pismo jest petycją, decyduje treść żądania, a nie jego forma zewnętrzna” (art. 3 uop). Petycja może zawierać żądanie podjęcia przez organ określonego co do treści i formy prawnej działania, znajdującego się w zakresie zadań i kompetencji jej adresata. W petycji podmiot wnoszący powinien wskazać zarówno cel, który organ powinien osiągnąć w swojej działalności, oraz prawną formę działania, której zastosowanie (w ocenie wnoszącego petycję), powinno skutkować realizacją postulowanego celu.

PETYCJA:

• żądanie poprawy stanu rzeczy, z jednoczesnym wskazaniem konkretnego sposobu działania (wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego, wydanie aktu normatywnego, podjęcie konkretnej czynności społeczno-organizatorskiej);
• dotyczy przyszłości;
• propozycja poprawy niezadowalającego stanu prawnego; istotny jest element żądania (nacisku, skłaniania władz do czegoś).

„Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności” (art. 241 k.p.a.). „O tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna” (art. 222 k.p.a.). W tym przypadku ustawodawca założył, inaczej niż w przypadku petycji, że treść wniosku nie musi mieć charakteru szczegółowego i wiązać się ze wskazaniem konkretnej treści i formy prawnej wskazywanego przez wnioskodawcę działania. Można zatem przyjąć, że wniosek będzie wiązał się z określeniem celu, który w przyszłości powinien zostać osiągnięty przez organ. Tymczasem we wniosku nie wskazuje się sposobu realizacji postulatu ani prawnej formy działania, która miałaby prowadzić do osiągnięcia tego postulatu (celu).

WNIOSEK:

• propozycja poprawy stanu rzeczy, bez wskazanego planu działania;
• dotyczy wyłącznie udoskonalenia (ulepszenia, poprawy);
• dotyczy przyszłości;
• propozycja poprawy niezadowalającego stanu faktycznego; ma znaczenie prewencyjne (profilaktyczne).

Zgodnie z przedmiotem wskazanym w art. 227 k.p.a. skarga będzie natomiast wyrazem niezadowolenia z określonego stanu rzeczy związanego z wycinkiem działalności organu, wówczas gdy wszystkie zawarte w niej żądania będzie można sprowadzić do wyrażonego ogólnie oczekiwania poprawy tego stanu rzeczy. Oczywiste jest, że celem rozpatrzenia skargi jest zmiana niezadowalającej dla skarżącego sytuacji, zatem każda skarga będzie zawierała w sobie chociażby milczący (niewyartykułowany wprost) wniosek o poprawę pewnego stanu rzeczy.

SKARGA:

• wystąpienie, którego celem jest wyrażenie niezadowolenia ze sposobu realizacji zadań przez organ bądź pracownika;
• wyrażenie niezadowolenia ze sposobu wykonywania zadań przez organ lub pracownika organu, awierające ogóle żądanie poprawy krytykowanego stanu rzeczy;
• wystąpienie krytyczne (przejaw niezadowolenia); zawsze zawiera ocenę negatywną tego, co zdarzyło się w przeszłości bądź dzieje się w teraźniejszości.

Kwestia proporcji…

Jakby tego całego zamieszania nie było dość, gdy pismo formułujące zarzut względem organu zawiera równocześnie postulaty wykraczające poza ogólne żądanie poprawy krytykowanego stanu rzeczy, to w zależności od stopnia szczegółowości i charakteru żądań należałoby je rozpatrywać jako wniosek bądź petycję. Biorąc pod uwagę podobieństwo między skargami, wnioskami i petycjami, mogą zdarzyć się też takie przypadki, gdy jedno pismo będzie zawierało łącznie elementy każdego z ww. środków. I co wtedy? Doktryna mówi, że w takim przypadku pismo należy „podzielić” i odrębnie procedować jego części, zgodnie z dokonaną klasyfikacją i procedurą - jako skargę, wniosek lub petycję. Oczywiście, pod warunkiem, że organ w całości jest właściwy do ich załatwienia.

Spotkałam się również z poglądem, że skoro skargi, wnioski i petycje wzajemnie się „przenikają” i łączą ze sobą (przecież bez pobudzonego niezadowolenia nie będzie postulatów ulepszenia), to kwalifikując pismo do danej kategorii należy skupić się na proporcjach. „Jeśli w piśmie przeważa niezadowolenie, poczucie krzywdy, doznanej niesprawiedliwości, bezradności wobec zdarzeń lub osób, to powinno być ono zakwalifikowane jako skarga. Jeśli zaś jest w nim położony nacisk na działanie, na zmianę, ulepszenie, to bardziej jest ono wnioskiem niż skargą. A jeśli w piśmie podkreśla się, że zmiana ta ma być dokonana nie przez czynności faktyczne, lecz przez działanie prawne, w tym stworzenie, bądź zmianę przepisów (…) to pismo zawierające wniosek, prośbę, żądanie podjęcia takiego prawnego działania powinno być zakwalifikowane jako petycja” [6].

Skarga… nieskarga

Co zrobić, kiedy trafia do nas informacja o łamaniu przepisów przeciwpożarowych, opatrzona nagłówkiem „SKARGA”? Przyjrzyjmy się poniższemu przykładowi.

Przykład: Do komendy przesłano pismo opatrzone nagłówkiem „SKARGA”, w którym sąsiad skarży się na sąsiada, że ten łamie przepisy przeciwpożarowe i żąda, żeby go skontrolować i zrobić z tym porządek.

Zbadajmy zatem, czy mamy do czynienia ze skargą lub wnioskiem, poprzez udzielenie odpowiedzi na zadane poniżej pytania.

• Czyim obowiązkiem jest zapewnienie odpowiednich warunków ochrony przeciwpożarowej - organu czy sąsiada? SĄSIADA (zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej [7]). Sprawa nie dotyczy zatem realizacji obowiązku przez organ, mimo że dotyczy obszaru właściwości organu - obszaru, w którym organ upoważniony jest do podejmowania określonych w ustawach działań (kontroli w ramach nadzoru nad przepisami przeciwpożarowymi).
• Czy jest to skarga na działanie organu? NIE, jest to „skarga” („donos”) na sąsiada. Niezadowolenie wynika z braku realizacji obowiązków ustawowych przez obywatela (nie przez organ).
• Czy pismo to należy rozpatrzyć w trybie działu VIII k.p.a.? NIE! Nie jest ono skargą na sposób realizacji zadań ustawowych przez organ. Nie jest również wnioskiem, gdyż nie zawiera postulatów ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności w związku z wykonywanymi przez organ zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.
• Czym zatem jest i co z nim zrobić?

Przede wszystkim pismo takie jest informacją, którą, zależnie od wagi, należy uwzględnić w planie czynności kontrolno-rozpoznawczych na następny rok lub w zmianie planu tegorocznego. W niektórych sytuacjach doniesienie może być powodem do uznania, iż wystąpiły nowe, istotne okoliczności w zakresie stanu bezpieczeństwa na terenie działania komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 7 ustawy o PSP [8], co da podstawę do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych niezaplanowanych w rocznym planie.

W każdej z tych sytuacji autora pisma należy powiadomić o zamiarach, np. o zaplanowaniu czynności w terminie późniejszym, a następnie o skutkach działań. W przypadku działania „natychmiastowego” informacja może być jedna. W każdym wypadku poziom szczegółowości informacji należy dostosować do treści wniosku.

mł. bryg. Ariadna Koniuch pełni służbę w Biurze Rozpoznawania Zagrożeń Komendy Głównej PSP

Przypisy:

• [1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256).
• [2] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.).
• [3] Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. z 2018 r. poz. 870).
• [4] Petycje, skargi i wnioski. Dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o petycjach. Komentarz. Część I. Komentarz do działu VIII KPA, Sebastian Gajewski, Aleksander Jakubowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015. s. 24
• [5] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46), zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie skarg”.
• [6] Skargi, wnioski i petycje - powszechne środki ochrony prawnej, red. naukowa Mateusz Błachucki, Grzegorz Sibiga,  Część I. Zagadnienia ogólne i przekrojowe. Petycje wnioski i skargi - rozgraniczenie pojęć i funkcji instytucji, dr Agnieszka Korzeniowska-Polak, s. 44. Presscom Sp. z o.o., Wrocław 2017.
• [7] Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1372 ze zm.).
• [8] Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1499 ze zm.).

kwiecien 2020