Metodycznie o kontroli

W prawie administracyjnym oraz w przepisach przeciwpożarowych zaszły tak istotne zmiany, że dotychczas stosowane narzędzia kontrolno-rozpoznawcze stały się przestarzałe. Ma to naprawić nowa metodyka, nad którą właśnie trwają prace końcowe.

Na Państwowej Straży Pożarnej spoczywają pozornie tylko dwa zadania kontrolno-rozpoznawcze: rozpoznawanie zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń oraz nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Są to jednak bardzo pojemne zbiory, niemal co rok rozszerzane przez ustawodawcę o nowe obowiązki. Można uznać, że to forma uznania naszej skuteczności - gdyby bowiem ustawodawca nie postrzegał działań formacji jako skutecznych, nie dokładałby jej obowiązków. Niestety, nie idzie za tym wsparcie etatowe - ustawodawca ufa, że straż poradzi sobie z coraz większą liczbą zadań kontrolno-rozpoznawczych takimi siłami, jakimi dysponuje.

Od kilku lat dosłownie każdy może przejrzeć bazę wyroków wydanych przez sądy administracyjne, w której znajdzie się kilkaset rozstrzygnięć z ostatniej dekady dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Tym samym Kodeks postępowania administracyjnego (zbiór norm powstały głównie po to, by udaremnić samowolę urzędniczą wobec obywateli) został niejako uzupełniony potężnym zasobem instrukcji sądowych, podpowiadających, jak walczyć z żądaniami strażaków. Dla przeciętnego człowieka te instrukcje nie są zrozumiałe, ale prawnicy po prostu kopiują je i wklejają masowo, czasami na chybił trafił, do swoich wywodów, lekko tylko modyfikując na potrzeby konkretnej sprawy. I choć w Polsce każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie, a z precedensów co do zasady się nie korzysta, to jednak zapadłe rozstrzygnięcia mają swoją moc. Przy okazji daje się zauważyć sądowy nacisk na znaczne sformalizowanie, a wręcz zbiurokratyzowanie nawet prostych czynności urzędowych.

Kłopoty z osamotnienia

Od lat obserwujemy jeszcze jedną niepokojącą tendencję. Gdy jedyna osoba prowadząca czynności kontrolno-rozpoznawcze w danej KP(M) PSP kończy służbę, na jej miejsce przychodzi ktoś, kogo w ogóle nie wprowadzano w skomplikowany, rosnący z roku na rok system kontroli i działań pokontrolnych. Rzadkością jest, by ów następca znalazł oparcie w swoich przełożonych, gdyż z reguły mieli oni w swoim życiu zawodowym niewiele do czynienia z tą tematyką. Tygodniowe szkolenia organizowane przez Biuro Rozpoznawania Zagrożeń KG PSP są pomocne, ale one głównie porządkują już nabytą wiedzę i nie zastąpią praktyki.

Dlatego nowy strażacki samouk w dobrej wierze bierze jako wzór działania to, co zastał, nie mając absolutnie żadnej wiedzy o źródłach sukcesów i porażek - tę poprzednik zabrał ze sobą na emeryturę. W takiej sytuacji część działań prowadzonych w trybie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych musi zawierać strukturalne błędy, choć rzecz jasna nie powinna. Niestety, jak wskazuje praktyka sądowo-administracyjna, przegrana sprawa zaczyna się w momencie słabego przeprowadzenia i udokumentowania czynności kontrolno-rozpoznawczych. Te zaś mają początek wcale nie w chwili przystąpienia do nich, ale już na etapie planowania.

Oczywiście działalność kontrolno-rozpoznawcza nie składa się z samych porażek. Widać również działania zaskakująco pomysłowe, podparte solidną wiedzą i wykonywane z konsekwencją, prowadzące do sukcesów nawet w sprawach bardzo skomplikowanych. Mają one jednak wymiar mniej niż regionalny. Przy zachęcie Biura Rozpoznawania Zagrożeń w kilku komendach wojewódzkich wdrożono instrukcje, będące istotną pomocą dla osamotnionych w swoich miejscach służby strażaków (najnowsza instrukcja z KW PSP w Gorzowie Wielkopolskim została przedstawiona w całości na łamach PP w cyklu Przewodnik prewentysty - dostępny na stronie www.ppoz.pl w zakładce Do pobrania). Dzięki temu nie popełniają oni podstawowych błędów i nie tracą czasu na rozwiązywanie rozstrzygniętych już gdzie indziej dylematów. Ogólnie rzecz biorąc, większość spraw wygrywamy, ale bolesna jest ta przegrywana mniejszość.

Cele

Nowa „Metodyka prowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych mających na celu rozpoznawanie zagrożeń pożarowych oraz realizację nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych” uwzględnia opisane powyżej doświadczenia. Sporządzono ją na podstawie rozwiązań funkcjonujących dotychczas w rozproszeniu, uzupełniając je o pomysły powołanego w tym celu zespołu oraz konsultacje ogólnokrajowe.

Omawiany dokument zawiera niezbędną dawkę specjalistycznych wskazówek. Nie są to jednak podstawy, gdyż takie każdy strażak zatrudniony w pionie kontrolno-rozpoznawczym powinien wynieść ze szkół pożarniczych i ze szkoleń organizowanych przez komendantów wojewódzkich PSP. Towarzysząca wytycznym teoria dotyczy m.in.: ustalenia strony w potencjalnym postępowaniu administracyjnym, przeprowadzania kontroli, postępowania w przypadku natrafienia na przeszkody w jej wykonaniu, przeciwdziałania korupcji oraz instrukcji, jak stosować nowe wzory dokumentów w tym zakresie.

Właśnie te nowe wzory są najważniejszą częścią metodyki. Przygotowano je w formie elektronicznej, w dużej części są edytowalne. Pełnią kilka istotnych funkcji jednocześnie: 

1. są narzędziami ułatwiającymi wypełnianie zadań służbowych,
2. stanowią instrukcje postępowania w czasie czynności służbowych,
3. ujednolicają sposób postępowania na terenie całego kraju,
4. ułatwiają nadzór nad działalnością kontrolno-rozpoznawczą.

Aby właściwie planować czynności kontrolno-rozpoznawcze, przygotowano wzór ich kwartalnego planu, rozbudowany o kolumny mające zobrazować nie tylko planowanie czynności, lecz także sposób ich wykonania oraz efekty, jakie przyniosły. Nowością jest osobna kolumna na przewidywanie prób działania urządzeń przeciwpożarowych. Omawiany wzór jest jednocześnie instrukcją postępowania dotyczącego działań planistycznych.

Wzór upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych znacznie rozbudowano w zakresie praw kontrolowanego, m.in. przypominając o konieczności protokołowania czynności kontrolno-rozpoznawczych i możliwości wniesienia do nich pisemnych uwag. Jednocześnie w zestawie obowiązków kontrolowanego zwrócono uwagę na konieczność przygotowania przez niego odpowiednich dokumentów, przedstawiając ich rozszerzoną listę (do wyboru przez kontrolującego). Tym samym kontrolujący nie będzie tracił czasu na poszukiwania: projektu budowlanego, dokumentacji inwentaryzacyjnej czy instrukcji bezpieczeństwa pożarowego. Ma też ułatwione ustalenie właściwych stron postępowania - odpowiednie dokumenty powinny już na niego czekać.

Wzory protokołów z czynności kontrolno-rozpoznawczych

Przygotowano ich pięć. W każdym zwrócono uwagę na ustalenia formalnoprawne, dotyczące zarówno osoby wykonującej czynności kontrolno-rozpoznawcze, jak i osób kontrolowanych, upoważnionych do udziału w kontroli czy innych obecnych przy niej. Każdy protokół rozbudowano o listę zagadnień do skontrolowania, co z jednej strony pozwala uniknąć przeoczenia jakiegoś elementu ochrony przeciwpożarowej, z drugiej zaś pominięcie takiego elementu musi być traktowane jako czynność celowa kontrolującego. Nieprawidłowości zaznaczane są w tabelach, które dają możliwość dodania opisu, uwag czy wstawienia załączników potwierdzających opis.

Wzór protokołu dotyczącego czynności kontrolno-rozpoznawczych prowadzących do zajęcia stanowiska przed przystąpieniem do użytkowania budynku, jest sam w sobie pełną instrukcją postępowania w zakresie koniecznych czynności kontrolnych, dotyczących właściwego opisu: obiektu, przedstawionych dokumentów, stanu urządzeń przeciwpożarowych i biernych zabezpieczeń przeciwpożarowych. Gdy pamięć zawiedzie, sam protokół podpowie, co robić.

Przygotowano dwa wzory protokołów, będących listami kontrolnymi. Są one zestawami czynności, których wykonanie zapewni kompletną kontrolę danych obiektów i terenów. Jeden z nich dotyczy lasów, drugi stacji paliw i gazu płynnego. Nie pokuszono się o przygotowanie list kontrolnych dla innych rodzajów obiektów, gdyż w praktyce budynki, obiekty i tereny występują w najróżniejszych konfiguracjach, a w ślad za tym idą skomplikowane systemy zabezpieczeń. Takich protokołów musiałoby być kilkadziesiąt, a i tak trudno byłoby dopasować któryś z nich do konkretnej sytuacji. Niewykluczone, że w miarę zdobywania doświadczeń pojawią się protokoły dotyczące jeszcze innych rodzajów obiektów.

Przygotowano za to bardzo rozbudowany protokół podstawowych czynności kontrolno-rozpoznawczych, który należy stosować w pierwszej kolejności. Może on sprawiać wrażenie listy kontrolnej, gdyż poszczególne zagadnienia mają formę obszernych tabel. Nie jest nią jednak, gdyż nie wyczerpuje wszystkich możliwych do stwierdzenia nieprawidłowości. Jest za to kompletną listą zagadnień do skontrolowania, narzucającą sposób opisywania nieprawidłowości, a przy tym instrukcją wykonywania i dokumentowania kolejnych czynności kontrolnych. Kontrolujący może modyfikować protokół na własną odpowiedzialność, poprzez skracanie bądź nawet usuwanie poszczególnych tabel.

Dostępny jest ponadto wzór protokołu skróconego. Nie znajdziemy w nim tabelarycznych zestawień potencjalnych nieprawidłowości. Od dotychczas stosowanych protokołów różni się tym, że nie zawiera ogólnej części „opis nieprawidłowości”, lecz wypunktowaną listę głównych zagadnień - swoistą podpowiedź, co należy poddać kontroli. Wzór ten znajdzie zastosowanie przede wszystkim przy kontroli obiektów odstających od „średniej bazowej” - rozmiarami (bardzo małych i bardzo dużych) czy nietypową funkcją użytkową, pojedynczych instalacji, kontrolach uzupełniających, kontrolach tzw. sprawdzających czy problemowych, np. poświęconych pojedynczemu zagadnieniu. W takich sytuacjach wertowanie sążnistego protokołu zasadniczego mijałoby się z celem, głównie z powodu trudności w jego dopasowaniu do kontrolowanego obiektu czy zagadnienia.

Wszystkie wzory protokołów mają kilka elementów wspólnych. Są to: szata graficzna, układ pierwszej strony czy nowość: osobna końcowa rubryka, w której należy sporządzić listę stwierdzonych nieprawidłowości, wraz ze wskazaniem, czy usunięto je w czasie czynności. Protokołów nie będzie już można wypełniać odręcznie. Nowa forma graficzna ma na celu uczynienie wzorów jednakowo „obcymi” dla wszystkich, co samo z siebie oznacza konieczność dokładnego przejrzenia. Eliminuje dzięki temu niebezpieczeństwo rutynowych działań. Jednocześnie jest ona dostosowana do przyszłej informatyzacji czynności kontrolno-rozpoznawczych, to jest automatycznego zliczania nieprawidłowości na potrzeby sprawozdawcze po zaznaczeniu przez kontrolującego odpowiednich rubryk.

Kompletność

Zespół opracowujący nową metodykę, nie zakłada, że nie ulegnie ona żadnym zmianom. Półroczny okres użytkowania z pewnością wykaże jej zalety i wady - te drugie będziemy korygowali w kolejnych wydaniach. Prezentowany dokument nie obejmuje całości zagadnień kontrolno-rozpoznawczych. Instrukcje i wzory dotyczące zagadnień SEVESO, ustalania przyczyn pożarów i awarii przemysłowych będą przedmiotem oddzielnego opracowania. W pierwszej kolejności planowane jest opracowanie metodyki postępowania pokontrolnego: od wszczęcia postępowania administracyjnego po wydanie decyzji, łącznie ze wzorami pism, rozstrzygnięć poszczególnych obowiązków, uzasadnień prawnych i instrukcją sporządzania uzasadnień faktycznych.

bryg. Paweł Rochala jest zastępcą dyrektora Biura Rozpoznawania Zagrożeń w KG PSP

Opisane powyżej prace nad „Metodyką prowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych mających na celu rozpoznawanie zagrożeń pożarowych oraz realizację nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych” przeprowadził zespół w składzie: st. bryg. Paweł Rochala z KG PSP, st. bryg. Ryszard Pszonka z KW PSP w Rzeszowie, st. bryg. Marek Dziedzic z KW PSP w Lublinie, mł. bryg. Ariadna Koniuch z KG PSP, mł. bryg. Paweł Adamczyk z KM PSP m.st. Warszawy, mł. bryg. Tomasz Pryczkat z KP PSP w Augustowie, st. kpt. Paweł Walaszek z KW PSP w Katowicach, st. kpt. Andrzej Tomczyk z KP PSP w Poddębicach.

styczeń 2017