Legislacja po katastrofie

W jakich warunkach formalnoprawnych doszło 28 stycznia 2006 r. do jednej z największych katastrof budowlanych w Polsce? Czy tragedia w hali MTK zmieniła polskie prawo budowlane?

Zgodnie z zapisami art. 73 ustawy Prawo budowlane katastrofa budowlana to niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części. Postępowanie wyjaśniające w sprawie przyczyn i okoliczności zdarzenia prowadzi właściwy miejscowo i rzeczowo organ nadzoru budowlanego, tj. powiatowy albo wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Postępowanie to może przejąć odpowiednio: wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego - w przypadku właściwości organu powiatowego albo główny inspektor nadzoru budowlanego - zarówno w przypadku właściwości organu powiatowego, jak i wojewódzkiego. Katastrofy budowlane podlegają rejestracji od 1995 r., zaś od 2008 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego prowadzi ich elektroniczny rejestr, w którym gromadzi informacje o tego rodzaju zdarzeniach wprowadzone przez powiatowych i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego. Tak wyglądały kwestie formalnoprawne w dniu katastrofy w hali MTK.

Komisja wyjaśnia przyczyny

Po tragedii, zgodnie z ustawą Prawo budowlane, rozpoczęły się działania w ramach procedury administracyjnej. Ze względu na dużą liczbę ofiar i zakres powstałych zniszczeń główny inspektor nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 28 stycznia 2006 r. przejął prowadzenie postępowania wyjaśniającego przyczyny i okoliczności katastrofy budowlanej w Katowicach. Następnego dnia powołał komisję, w skład której weszli przedstawiciele władz wojewódzkich i miejskich, służb władz wojewódzkich i miejskich, przedstawiciele służb ratowniczych, nadzoru budowlanego różnych szczebli uczelni i instytucji technicznych oraz okręgowego inspektora pracy. Komisja dokonała oględzin w trakcie akcji ratowniczej oraz po jej zakończeniu, a w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy zlecono opracowanie ekspertyz technicznych dwóm niezależnie działającym zespołom - z Politechniki Śląskiej w Gliwicach i Politechniki Wrocławskiej.

Następnie, wobec uchylenia się przez właściciela obiektu od nałożonego obowiązku wykonania robót zabezpieczających i likwidujących zagrożenie na miejscu katastrofy budowlanej, zlecono zastępcze wykonanie tych robót na jego koszt. Członkowie komisji pełnili funkcję konsultantów prac prowadzonych przez zespoły eksperckie, opracowywali dane i opinie, w tym te dotyczące przebiegu procesu budowlanego i użytkowania zniszczonego obiektu, przeprowadzili przegląd i sporządzili inwentaryzację zabezpieczonej dokumentacji.

Sprawozdanie z działalności komisji zostało przyjęte i podpisane przez jej członków 28 kwietnia 2006 r. W podsumowaniu stwierdzono: „Do katastrofy doprowadziły błędy projektowe: obliczeniowe i konstrukcyjne, a także błędy wykonawcze oraz niewłaściwe użytkowanie obiektu przy nadmiernym obciążeniu śniegiem”.

Propozycje zmian legislacyjnych

W październiku 2006 r. do Sejmu wpłynął projekt zmiany ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Niestety trudno się dopatrzeć w zaproponowanych rozwiązaniach związku z przyczynami katastrofy w Katowicach wskazanymi przez komisję. Projekt ustawy wraz z uzasadnieniem trafił do Sejmu jako druk sejmowy nr 1109 i obejmował:

• Zmianę organizacji nadzoru budowlanego, tj. likwidację nadzoru budowlanego na szczeblu powiatowym i utworzenie okręgowych inspektoratów nadzoru budowlanego.
  • Była to zmiana najobszerniej uzasadniona, jednak nie sposób zauważyć w niej odniesień do wyników pracy komisji.[SA1]
• Wprowadzenie przepisu art. 61 ust. 2, „zapewniającego bezpieczeństwo użytkowania obiektu budowlanego w razie wystąpienia niekorzystnych zjawisk oddziałujących na ten obiekt”, który uzasadniono następująco: „wprost sformułowano normę, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego odpowiada za zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego nie tylko w aspekcie sprawności technicznej tego obiektu, ale również w sytuacji oddziaływania na ten obiekt różnych czynników zewnętrznych. Tym samym nie będzie mogło budzić żadnych wątpliwości, że np. usuwanie nadmiaru śniegu z dachu obiektu jest obowiązkiem właściciela lub zarządcy tego obiektu”.
  • Przepis ten jednak nie tylko budził wątpliwość co do konieczności odśnieżania dachu na jego podstawie, ale także co konkretnie ma zrobić właściciel, żeby zapewnić bezpieczeństwo użytkowania i o jakie niekorzystne zjawiska oddziałujące na obiekt chodzi ustawodawcy.
• Wprowadzenie przepisu art. 62 ust 1 pkt 3, nakładającego na właściciela lub zarządcę obowiązek poddawania dwukrotnie w ciągu roku okresowej kontroli stanu technicznego, przed okresem zimowym i po nim, obiektów budowlanych, których powierzchnia dachów przekracza 1000 m2.
  • W tym przypadku wiadomo, co robić, ale nie jest jasne, w jakim celu ustawodawca nakazuje przeprowadzić dodatkowe dwie kontrole w ciągu roku (w sumie trzy) w budynkach, w których powierzchnia dachów przekracza 1000 m2.
• Wprowadzenie przepisu art. 62 ust 1 pkt 4, nakładającego na właściciela lub zarządcę obowiązek kontrolowania obiektów budowlanych w celu sprawdzenia bezpieczeństwa ich użytkowania - każdorazowo w razie wystąpienia niekorzystnych zjawisk oddziałujących na obiekt.
  • Niestety nie wiadomo, jakie niekorzystne zjawiska ustawodawca ma na myśli i skąd właściciel lub zarządca ma wiedzieć, jakim kryterium posłużyć się przy ocenie, czy jest to niekorzystne zjawisko i czy oddziaływało na obiekt.

Zmiany w ustawie Prawo budowlane

W efekcie przygotowanych na zlecenie Biura Analiz Sejmowych opracowań z 27 i 29 grudnia 2006 r. projekt został poprawiony. W ostatecznym kształcie ustawa z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw weszła w życie 20 czerwca 2007 r. Szczęśliwie odstąpiono od zmian w organizacji nadzoru budowlanego. Istotne zmiany tego projektu polegały na wprowadzeniu przepisów:

• Niestety, norma ta nie wskazuje konkretnych działań, które powinien podjąć właściciel lub zarządca, „dochowując należytej staranności”, w przypadku np. „wyładowań atmosferycznych” czy „intensywnych opadów atmosferycznych” czy „zjawisk lodowych na rzekach czy morzu”, aby zapewnić bezpieczne użytkowanie obiektu. Jest to przepis deklaratywny, nie stanowiący konkretnej normy prawnej, a pomimo to przez wiele lat był wskazywany jako podstawa prawna do obowiązkowego odśnieżania dachów.
• Przepisy całego art. 62 budzą wątpliwości, gdyż z ust. 1 pkt 1 wynika jedna coroczna kontrola, z ust. 1 pkt 3 dodatkowe dwie kontrole (w tym samym zakresie) - w sumie to trzy kontrole w roku. Z uwagi na ust. 1 pkt 2 co 5 lat powinna zostać przeprowadzona kolejna kontrola o rozszerzonym zakresie, zatem co 5 lat odbywają się cztery kontrole w ciągu roku. Budynki prawidłowo wykonane i użytkowane nie ulegają tak szybkiej destrukcji, by konieczne były ich oględziny trzy czy cztery razy w roku. Przez 13 lat nikt nie pokusił się o przeprowadzenie analizy na podstawie danych, którymi dysponuje nadzór budowlany, wyjaśniającej, czy przepis ten ma jakikolwiek wpływ na bezpieczeństwo i czy dzięki niemu zmniejszyła się liczba katastrof budowlanych, czy jedynie jest niepotrzebnym obciążeniem dla właścicieli i zarządców nieruchomości.
• Przepis ten wynika z doświadczeń z katastrofy w Katowicach - właściciel pawilonu uchylał się od wykonania nałożonego na niego obowiązku wykonania robót zabezpieczających i likwidujących zagrożenie na miejscu katastrofy. Wątpliwość może jedynie wzbudzić ogłoszenie decyzji ustnie - biorąc pod uwagę szczególne okoliczności i skutki takiej decyzji, warto byłoby ten fakt potwierdzić co najmniej protokołem.
• Jeśli chodzi o pozostałe wprowadzone w tym czasie przepisy w Prawie budowlanym, określone jako wzmocnienie uprawnień nadzoru budowlanego, to wydaje się, że wdrożone zostały niejako przy okazji.

Przyczyny katastrofy - perspektywa po latach

Po latach wiemy dużo więcej na temat przyczyn zawalenia się dachu pawilonu wystawowego w Katowicach. Światło na sprawę rzuca nie tylko wspomniany protokół z prac komisji, ale także liczne postępowania sądowe i branżowe eksperckie publikacje. Pierwsza awaria obiektu miała miejsce podczas budowy w 1999 r., a następna w 2002 r. Oprócz błędów projektowych i konstrukcyjnych pojawiły się wykonawcze (użycie stali o niższej nośności niż projektowana).

Działania uczestników procesu budowlanego, projektanta, inwestora (właściciela) czy inspektora nadzoru budowlanego (który nie zareagował na otrzymaną z Komendy Miejskiej PSP informację ze zdarzenia, dotyczącą awarii w 2002 r.) zostały uznane przez sądy za karalne, co potwierdzają prawomocne wyroki skazujące. Sąd wskazał, że do katastrofy hali doszło na skutek zaniedbań, nierzetelności prac i lekceważenia przepisów.

Równolegle pojawia się też wątek norm obliczeniowych, między innymi w artykule pt. „Katastrofy budowlane”, który ukazał się na łamach branżowego miesięcznika „Inżynier Budownictwa” w lutym 2006 r. Autor w podsumowaniu tekstu dotyczącego przyczyn katastrof budowlanych przekonuje, że „katastrofa w Chorzowie (Katowicach) potwierdza konieczność zmiany norm”. Z analiz obliczeniowych wynika na szczęście, że ewentualne braki w normach nie są decydujące, gdyż w przypadku prawidłowo zaprojektowanej i wykonanej konstrukcji niedoszacowanie obciążenia śniegiem rekompensują z zapasem obliczeniowe współczynniki bezpieczeństwa oraz rezerwy tkwiące w plastycznej pracy stalowych przekrojów.

Reasumując, liczne opracowania eksperckie przygotowane na potrzeby komisji i sądów wskazują jako przyczynę katastrofy w Katowicach rażącą niekompetencję, objawiającą się błędami projektowymi i wykonawczymi osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi. Dodatkowe kwestie to zaniechanie występujące po stronie organu nadzoru budowlanego i lekceważenie problemu przez inwestora. A zatem, jak widać, wprowadzone zmiany legislacyjne pozostają bez większego związku z przyczynami katastrofy w Katowicach. Główny inspektor nadzoru budowlanego w corocznym opracowaniu dotyczącym katastrof budowlanych informuje, iż „dane wprowadzone do rejestru są analizowane, a ich wyniki publikowane na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego”, jednak owa analiza sprowadza się do statystyk i kolorowych wykresów, natomiast od lat nikt nie pokusił się o wyciągnięcie z niej jakichkolwiek wniosków.

Za katastrofę w Katowicach odpowiadają osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi, które popełniły błędy projektowe i wykonawcze. Tymczasem zmiany w prawie w zakresie wymaganych kompetencji specjalistów z danych dziedzin nie poszły ku lepszemu - w 2012 r. rozpoczęła się tzw. deregulacja zawodów. Zakładała ona łatwiejszy dostęp do zawodu, a tym samym obniżyła konieczny do uzyskania uprawnień poziom wykształcenia i skróciła praktykę. No cóż, wola polityczna w tym przypadku miała krótką pamięć.  

A odśnieżanie? Nieustające naprawy i remonty. Papa poodrywana przecieka, blacha porysowana koroduje, poobrywane rynny, przewody odgromowe etc. Z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że obiekt należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi nośność i stateczność konstrukcji oraz bezpieczeństwo użytkowania. A zatem wytrzymałość konstrukcji powinna wynikać z prawidłowego zaprojektowania i wykonania obiektu budowlanego, nie zaś z odśnieżania dachu.

mgr inż. arch. Monika Majewska prowadziła prace legislacyjne w obszarze prawa budowlanego oraz samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, kolejno w Ministerstwie Budownictwa, Ministerstwie Transportu i Budownictwa, Ministerstwie Infrastruktury, Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju, ma także praktyczne doświadczenie w zakresie projektowania architektonicznego i nadzoru budowlanego