KSRG – system otwarty na przyszłość

Krajowy system ratowniczo-gaśniczy to przedsięwzięcie organizacyjne, dla którego Państwowa Straż Pożarna stanowi fundament, a kluczowymi jego podmiotami są ochotnicze straże pożarne.

Ten zintegrowany, narodowy potencjał ratowniczy i ochronny od dwóch dekad konsekwentnie rozwijamy i doskonalimy. Wypracowany model jest skuteczny i co równie ważne - powszechnie akceptowany przez polskie społeczeństwo. Jest również odpowiedzią na pełne spektrum współczesnych zagrożeń pozamilitarnego bezpieczeństwa państwa i jego obywateli w sytuacjach zagrożenia życia, zdrowia, mienia i środowiska.

Krajowy system ratowniczo-gaśniczy, który uznajemy za autorski, sprawdził się w wielu okolicznościach. Założenia jego funkcjonowania są powszechnie znane i nie wymagają dodatkowych komentarzy.

W obronie życia

Podstawowym celem KSRG jest ochrona życia, zdrowia i mienia podczas walki z pożarami, innymi miejscowymi zagrożeniami oraz klęskami żywiołowymi. Jest on integralną częścią wewnętrznego systemu bezpieczeństwa państwa, finansowanego przez rząd RP. Kierowany jest przez komendanta głównego PSP, a nadzorowany przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Proces budowy i modernizacji struktury ratowniczej musi mieć charakter ciągły. Dlatego po 15 latach jego funkcjonowania, tj. w 2009 r., w KG PSP wskazaliśmy na potrzebę dokonania oceny poziomu przygotowania systemu. Analizie poddano zarówno jednostki PSP, jak i - w szczególny sposób - jednostki OSP.

Sprawą priorytetową dla PSP było jednoznaczne określenie stanów osobowych jednostek ratowniczo-gaśniczych, w celu zapewnienia dysponowania właściwych zasobów do działań ratowniczych. Zmiana przepisów ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej dokonana ustawą z 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (DzU nr 100, poz. 836) w części dotyczącej czasu służby wywołała negatywne skutki w zakresie organizacji funkcjonowania PSP.

Z dniem 1 stycznia 2011 r. weszła w życie ustawa z 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (DzU nr 239, poz. 1589), która zagwarantowała prawo do  rekompensaty za przedłużony czas służby. Przyjęto dwie jej formy: pieniężną lub odpowiedni wymiar czasu wolnego. Pamiętajmy, że poprzednie zapisy dawały możliwość rekompensowania godzin ponadnormatywnych odbiorem wypracowanych godzin i dodatkowym urlopem. Rodziło to jednak problemy z utrzymaniem stanów osobowych w JRG (utrzymanie stanów minimalnych nie pozwalało na zwrot godzin w okresach rozliczeniowych). Bywało, że służbę dobowo pełniło zaledwie 3900 ratowników. Wprowadzenie w 2011 r. nowelizacji ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stało się możliwe dzięki dodatkowym środkom, jakie uzyskaliśmy na rekompensowanie godzin ponadnormatywnych (obecnie rekompensata wynosi 60% stawki godzinowej średniej płacy).

W celu wyznaczenia stanów osobowych, poddano analizie wszystkie interwencje podejmowane  na przestrzeni lat 1993-2005. Analiza pozwoliła określić: średnie zapotrzebowanie na zastępy ratownicze, liczbę interwencji, w których wymagany był udział 1, 2, 3, 4, 5, 6, > 6 zastępów jednocześnie, średnie zapotrzebowanie na ratowników, prawdopodobieństwo jednoczesnego prowadzenia działań ratowniczych. To w następstwie tej zmiany możliwe stało się określenie optymalnych stanów osobowych dla każdej JRG na poziomie 5100 strażaków w systemie zmianowym dobowo w kraju. 

O ile w PSP prowadzony jest stały proces analizy przygotowania do działań ratowniczych, o tyle w przypadku OSP brakowało miarodajnych wskaźników do ich oceny. W omawianym  czasie, włączonych było do systemu blisko 3795 jednostek OSP, a znaczna ich część była w nim od początku jego powstania. W pierwszych latach funkcjonowania KSRG przyjęto założenie - w moim odczuciu niezbyt fortunne - że na każdą jednostkę JRG mają przypadać trzy jednostki OSP w KSRG. Konsekwencją było powstanie dużej sieci jednostek OSP w KSRG w miejscach zagęszczenia jednostek ratowniczo-gaśniczych. Ale jakieś założenie twórcy KSRG musieli przyjąć w pierwszych latach jego działania. A wiemy przecież, że nie mieli oni łatwej drogi, by przekonać polityków do powołania tego systemu.

W 2010 r. w Komendzie Głównej PSP przygotowana została „Analiza potencjału ratowniczego ochotniczych straży pożarnych włączonych do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego”. Powstał kompleksowy raport o stanie przygotowania OSP, dokonana została ocena kwalitatywnego przygotowania do działań ratowniczych jednostek systemu. Dokument uwzględnił kluczowe zagadnienia mające wpływ na gotowość operacyjną, w tym stan wyposażenia jednostek. Oceniono potencjał osobowy oraz spełnienie przez członków OSP wszystkich warunków umożliwiających ich udział w działaniach ratowniczych (badania lekarskie, wyszkolenie).

Wartością dodaną tej analizy było zdefiniowanie najważniejszych zadań, które mają być realizowane przez systemowe jednostki OSP oraz ocena ich przygotowania. Wskazano, że jednostki OSP z KSRG mają realizować samodzielnie działania ratownicze z zakresu:

• gaszenia pożarów, w tym pożarów wewnętrznych,
• ratownictwa technicznego, w szczególności ratownictwa w komunikacji drogowej,
• udzielania kwalifikowanej pierwszej pomocy (wymóg niezbędny, wynikający z ustawy z 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym),
• minimalizowania zagrożeń związanych z klęskami żywiołowymi.

Ponadto przewidziano rozszerzenie wyżej wymienionych działań o:

• usuwanie przeszkód naturalnych i sztucznych utrudniających niesienie pomocy poszkodowanym lub zagrożonym ludziom i zwierzętom,
• udział w grupach poszukiwawczo-ratowniczych, zwłaszcza z wykorzystaniem psów,
• specjalistyczne działania wodno-nurkowe z wykorzystaniem łodzi ratunkowych.

Mając na uwadze rozwój jednostek KSRG pod względem liczebności, przeprowadzono analizę rozmieszczenia jednostek OSP włączonych już do systemu, a także ich interwencje w latach 2000-2009. Przyjęto, że jednostka systemu w ciągu 15 min od momentu zgłoszenia do stanowiska kierowania PSP ma podjąć działania ratownicze na miejscu zdarzenia. Oszacowano również liczbę ludności, w odniesieniu do której jednostki systemu nie są w stanie podjąć działań ratowniczych w wymienionym czasie.

Wykonując szczegółową analizę tego parametru uwzględniającą poszczególne miejscowości, określono potrzeby w zakresie włączania kolejnych jednostek OSP do KSRG w rozbiciu na województwa. Wskazano w niej, jak przebiegać ma rozwój w zakresie jakości i liczebności jednostek OSP w systemie.

Dotychczasowe działania ratownicze pokazują, że w 2013 r. jednostki KSRG były na miejscu zdarzenia w czasie do 15 min od zaalarmowania w 85,7% interwencji, w 86,9% w 2014 r., a do października 2015 r. już w 89,6%.

Zmiany w przepisach

Rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z 29 grudnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (DzU nr 111, poz. 1311) po dekadzie obowiązywania wymagało pełnej nowelizacji. Przyniosło ją rozporządzenie z 18 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Jedną z kluczowych zmian było zdefiniowanie czynności ratowniczych poziomów podstawowego i specjalistycznego, co przełożyło się na konieczność przygotowania nowego podejścia do wszystkich specjalności ratowniczych (głównie PSP). Konsekwencją rozporządzenia było także przygotowanie i wdrożenie szeregu zasad oraz procedur funkcjonowania systemu, porządkujących zagadnienia operacyjne. Nowe przepisy narzuciły także zmiany podejścia do opracowywania planów ratowniczych, z uwzględnieniem analiz zagrożeń. Cały proces przebudowy planów ratowniczych dokonał się w 2012 r., ale nadal podlega bieżącej aktualizacji. Przy nowelizacji rozporządzenia zredefiniowano również proces kierowania działaniami ratowniczymi. W tym roku, ustawą z 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (DzU  poz. 1505), dokonano nowelizacji ustawy o ochronie przeciwpożarowej, określając w niej kwalifikacje do kierowania działaniami ratowniczymi na poziomie interwencyjnym, taktycznym i strategicznym. Ustawa weszła w życie z dniem 30 listopada 2015 r.

Kolejnym krokiem, jaki podjęliśmy, by wypełnić wnioski z analizy przygotowania jednostek OSP do włączenia do KSRG, była w 2014 r. nowelizacja rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z 14 września 1998 r. w sprawie zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (DzU nr 121, poz. 798). Miała ona między innymi umożliwić włączanie do systemu na określony czas tych jednostek, które nie były w stanie wypełnić warunków określonych w rozporządzeniu z 1998 r., a których włączenie było niezbędne z uwagi na kryterium czasowe. Takie rozwiązanie pozwoliło wypełnić plan rozwoju KSRG, a jednostkom włączonym do systemu umożliwić uzyskanie niezbędnego wyposażenia, dzięki funduszom przeznaczonym na jego rozwój.  

Realizacja tych zamierzeń nie byłaby możliwa bez środków finansowych. W ostatnich latach dzięki efektywnej współpracy z parlamentem budżet państwa zwiększył środki na KSRG blisko dwukrotnie. W 2010 r. przeznaczono na ten cel 33 mln zł, a w 2015 r. - 73 mln na zapewnienie gotowości OSP w KSRG. Praktycznie każdego roku podczas prac nad budżetem w Sejmie RP środki na KSRG są zwiększane średnio o 3 mln zł, co umożliwia włączanie do systemu kolejnych jednostek OSP. Obecnie mamy w KSRG 4195 jednostek i 180 298 ich członków. Tylko od roku 2010 dofinansowano zakup 766 pojazdów dla OSP i przekazano im 562 pojazdy z zasobów PSP.

Zdjęcia samochodów OSP

Aby skutecznie wprowadzić kluczowe zmiany wynikające z nowelizacji rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad organizacji KSRG, nieodzowna stała się nowelizacja rozporządzenie MSW w sprawie szczegółowych zasad wyposażenia jednostek organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej. Nastąpiła ona w 2014 r. i tym samym straciło na aktualności rozporządzenie z 2000 r.

Zmiana rozporządzenia poprzedzona została opisaniem i przyjęciem zasad organizacji jednostek specjalistycznych w KSRG. W sumie przygotowano ich sześć, dla ratownictwa chemicznego, wodnego, technicznego, wysokościowego, medycznego oraz dla działalności grup poszukiwawczo-ratowniczych. W następstwie przeorganizowano system ich funkcjonowania, poczynając od określenia poszczególnych poziomów gotowości oraz wskazując obszary chronione w przedziałach czasowych.

Na podstawie znowelizowanego przepisu określone zostało wyposażenie sprzętowe jednostek ratowniczo-gaśniczych, komend powiatowych i wojewódzkich PSP. Zatwierdzenie wyposażenia dla poszczególnych województw nastąpiło w czerwcu 2015 r. Przyjęcie normatywu poprzedzone było analizą zagrożeń obszarów chronionych oraz posiadanych zasobów ratowniczych, z uwzględnieniem czasookresu ich eksploatacji i w konsekwencji określeniem potrzeb. Brak podstaw prawnych do wydania normatywu dla jednostek OSP w KSRG jest rekompensowany na przykład standardami wyposażenia pojazdów pożarniczych i innych środków transportu wydawanymi na podstawie wytycznych standaryzacji. Aktualnie zatwierdzone są 23 standardy.  

Mając na uwadze kluczowe zagrożenia i konieczność uzupełnienia sprzętu, w tym dla grup specjalistycznych, oraz wymianę pojazdów o przekroczonym czasie użytkowania, w KG PSP przygotowano dwa projekty: wsparcia technicznego ratownictwa ekologicznego i chemicznego oraz zwiększenia skuteczności prowadzenia długotrwałych akcji ratowniczych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, które realizowano w latach 2014-2015. Efektem realizacji tych projektów był zakup 892 jednostek sprzętowych na łączną kwotę 385 mln zł. Jeśli dodamy do tego środki finansowe pozyskane z innych projektów realizowanych przez KG PSP oraz komendy wojewódzkie PSP, między innymi w ramach regionalnych programów operacyjnych, to środki na dosprzętowienie PSP w perspektywie finansowej 2007-2013 zamknęły się kwotą ponad 1 mld 93 mln zł. Należy wspomnieć, że z programu modernizacji w latach 2007-2010 na zakup i wymianę sprzętu transportowego przeznaczono 184 mln zł. Efekt ten przełożył się również na rozwój bazy kontenerowej. Obecnie w zasobach PSP są 322 kontenery, a do ich transportu służy bliska 108 nośników kontenerowych i 69 przyczep. Zakupiono także sprzęt, którego dotychczas nie było w PSP w ogóle lub były to jedynie pojedyncze egzemplarze. Ponadto znaczną część środków przeznaczono na wymianę wyeksploatowanego sprzętu. PSP ma dziś w dyspozycji 5500 pojazdów.

Szkolenie

Do zapewnienia poziomu przygotowania konieczna stała się również ewaluacja systemu kształcenia i szkolenia, w tym uzyskiwania kwalifikacji do wykonywania zawodu strażaka, technika pożarnictwa czy też kwalifikacji oficerskich. Ze względu na problemy z płynnością realizacji kursów uzupełniających (tzw. podoficerskich), wdrożono jednoetapowe szkolenia, które strażak odbywa w pierwszych miesiącach swojej służby. Opracowując program tego szkolenia, uwzględniono podbudowę, którą strażak musi uzyskać podczas szkoleń dla strażaków OSP. W ten sposób połączono system szkolenia członków OSP z systemem szkolenia PSP. Tytuł technika wymaga uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu strażaka. Kształcenie technika zawiera więc program kształcenia do wykonywania zawodu strażaka. Konieczność uzyskania przez kandydatów do wyższej kadry dowódczej tytułu inżyniera pożarnictwa, a w przypadku strażaków z wyższym wykształceniem - odbycia studiów podyplomowych, ma być gwarantem dobrego poziomu przygotowania oficerów. Zmiany systemu szkolenia prowadzone były równolegle z modernizacją bazy dydaktycznej szkół i ośrodków szkolenia. Powstały poligony do szkolenia praktycznego, a każdy wojewódzki ośrodek został wyposażony m.in. w komory dymowe.

Dla zapewnienia jednolitości procesu szkolenia doskonalącego w PSP przygotowane zostały zasady organizacji i prowadzenia takiego szkolenia. Są zatwierdzone i będą wdrażane do realizacji. System szkolenia OSP podlegał również ewaluacji i został dostosowany do aktualnych potrzeb.

Ważnym zagadnieniem funkcjonowania OSP w KSRG jest zwiększenie zainteresowania członkostwem w OSP, zwłaszcza młodych osób. Dlatego wprowadzono nowe zasady naboru do służby w PSP, preferujące członków OSP. Odniosło to już zamierzony skutek, a co więcej - przełożyło się na większe zainteresowanie szkoleniami przeznaczonymi dla członków OSP.

Przyszłość systemu

Działania Państwowej Straży Pożarnej, organizatora KSRG, potwierdzają, że budowanie systemu ratowniczego w Polsce powinno mieć charakter otwarty i powszechny, z zachowaniem jednakowych reguł dla podmiotów państwowych (publicznych), ochotniczych lub funkcjonujących według zasad komercyjnych.

Krajowy system ratowniczo-gaśniczy musi się stać nie tylko systemem ratowniczym, lecz także systemem ochrony ludności nakierowanym na bieżące zaspokojenie potrzeb ludności, zapewniając przy tym warunki przetrwania na wypadek klęsk żywiołowych oraz innych sytuacji, w tym działań wojennych. Proces budowania zasobów PSP, tworzenie specjalizacji, już dziś spełnia te oczekiwania. Przykładem mogą być zasoby logistyczne PSP - 42 kontenery z namiotami i sprzętem kwaterunkowym dla 2520 osób oraz 25 kontenerów sanitarnych, ponad 100 agregatów prądotwórczych o mocy powyżej 30 kW i 11 tys. o mniejszej mocy.

KSRG należy więc postrzegać jako podmiot ochrony ludności z zadaniami ratowniczymi, gotowy do stworzenia podstawowych warunków przetrwania dla ludności cywilnej. Kluczowymi elementami systemu nadal będą Państwowa Straż Pożarna z całym swoim zasobem oraz ochotnicze straże pożarne.

Zachodzi konieczność większego zaangażowania OSP w tworzenie grup specjalistycznych na zasadach opisanych dla PSP. Wskazane jest jednak przygotowanie zasad organizacji specjalizacji dedykowanych tylko dla jednostek OSP w KSRG. Przygotowanie OSP do działań w ramach ochrony ludności w komponencie pomocy doraźnej będzie wymagało nie tylko dosprzętowienia,  lecz także stworzenia zasad organizacji i funkcjonowania oraz szkolenia w takich dziedzinach jak:

• dekontaminacja masowa w przypadku skażeń i zakażeń na poziomie podstawowym,
• oświetlanie i podtrzymywanie awaryjnego zasilania pracy urządzeń energetycznych,
• realizacja zadań związanych z działaniami na terenach zapowietrzonych,
• realizacja zadań logistycznych i zabezpieczających (przygotowanie miejsc do zakwaterowania osób ewakuowanych, dostarczanie wody do celów spożywczych oraz żywności).

Nie jest to oczywiście zamknięty katalog. Konieczne jest pełne otwarcie na inne organizacje pozarządowe, społeczne czy niepubliczne podmioty ratownicze. Niezbędna jest przy tym nowelizacja kilku aktów prawnych, aby umożliwić włączanie ich do systemu na podobnych zasadach jak OSP, czyli na podstawie umów, a nie jak dotychczas - porozumień. Ułatwi to zaangażowanie ich w działania na rzecz ochrony ludności, w tym wykorzystanie ich potencjału w niektórych dziedzinach ratowniczych. Dobrym przykładem będą przewodnicy psów czy ratownicy z umiejętnościami kwalifikowanej pierwszej pomocy, skupieni wokół Polskiego Czerwonego Krzyża.

System powinien być również mocno zaangażowany w prewencję społeczną, mającą na celu zmniejszenie liczby ofiar pożarów i zatruć tlenkiem węgla. Dostrzegam w związku z tym konieczność partnerskiej współpracy ze Związkiem Ochotniczych Straży Pożarnych RP w jeszcze większym niż dotychczas zakresie, a co za tym idzie - jego większego zaangażowania na przykład w szkolenia członków OSP (na zasadach podobnych do tych dotyczących szkoleń z zakresu kwalifikowanej pierwszej pomocy). Trzeba bezwzględnie zwiększyć oddziaływanie prewencyjne na społeczeństwo.

Na rozwój systemu potrzebne są niezbędne fundusze. Dziś to około 73 mln zł rocznie. Należy zwiększać tę kwotę o wspomniane wcześniej około 3 mln zł rocznie, tak jak to miało miejsc w ostatnich latach.

Skuteczne wykorzystywanie środków z funduszy europejskich przełożyło się na postęp technologiczny w PSP. Jaki jest on w OSP z KSRG, najlepiej obrazuje raport Krajowego Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności KG PSP.

Przed PSP i OSP nowe możliwości skorzystania z funduszy europejskich w latach 2014-2020. PSP będzie mogła pozyskiwać środki między innymi na wsparcie systemu ratowniczo-gaśniczego w sektorze środowisko, a także na doposażenie jednostek w pojazdy lub specjalistyczny sprzęt w sektorze transportu (transport drogowy, śródlądowy i kolejowy). W KG PSP podjęto już stosowne działania, kierując wnioski do właściwych ministerstw. OSP znajdą dofinansowanie w regionalnych programach operacyjnych, będących w gestii samorządów wojewódzkich.

Horyzont 2020 to największy w historii Unii Europejskiej program w zakresie badań naukowych i innowacji. Jego siedmioletni budżet na lata 2014-2020 ma wynieść ponad 77 mld euro. Chodzi o stworzenie spójnego systemu finansowania innowacji, od koncepcji naukowej, poprzez etap badań, aż po wdrożenie nowych rozwiązań, produktów czy technologii. KSRG także musi w tym procesie uczestniczyć, aby poprawiać efektywność swoich działań. System ratowniczy musi być ciągle usprawniany, w każdym aspekcie funkcjonowania. To stały proces, którego nie sposób zaniechać.

Od kilku lat rozwój KSRG nakierowany jest na ochronę ludności, nie tylko w obszarach ratowniczych. Podkreślić należy, że nie ma logicznego uzasadnienia dla tworzenia i utrzymywania uśpionych formacji Obrony Cywilnej w rozumieniu ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, skoro KSRG może wypełniać zadania wskazane dla tych formacji w każdym czasie. By to się jednak dokonało, potrzebna jest wola polityczna oraz dodatkowe środki finansowe. Zasadne jest, aby KSRG był kluczowym podmiotem realizującym zadania na rzecz ochrony ludności. 

Wiesław B. Leśniakiewicz

Lisotpad 2015