Gospodarka transportowa PSP (cz. 1)

Przyjrzyjmy się, jakie zmiany i nowe zadania - w szczególności dla kierowników jednostek organizacyjnych PSP - wprowadzają nowe przepisy regulujące gospodarkę transportową w PSP.

Definicję gospodarki transportowej zawarto w § 2 pkt 1 zarządzenia transportowego [1]. To tzw. Definicja legalna (prawna). Jest ona dość lakoniczna. Obejmuje działania związane z planowaniem, nabywaniem, eksploatacją, obsługą, naprawą i zbywaniem sprzętu transportowego oraz zaopatrzeniem i rozliczaniem zużycia paliw i materiałów eksploatacyjnych. Jest jednocześnie ujęta w znaczeniu procesowym - już na wstępie mamy planowanie eksploatacji, następnie nabywamy sprzęt, a potem eksploatujemy go aż do fazy wycofania z eksploatacji.

Sprzętem transportowym w świetle definicji są pojazdy w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) oraz jednostki pływające z jednostką napędową zabudowaną na stałe (bez dookreślenia rodzaju napędu). W najszerszym możliwym ujęciu są to tzw. obiekty techniczne.

Istnienie każdego z nich ma co do zasady przebieg cykliczny, dający się podzielić na cztery zasadnicze fazy: projektowanie, wytwarzanie, eksploatację oraz wycofanie z eksploatacji, któremu towarzyszą procesy ponownego przetwarzania. W odniesieniu do obiektów technicznych na podstawie wykazanego wyżej podobieństwa używamy również terminu „cykl istnienia” lub wręcz „cykl życia technicznego”. Zarządzenie transportowe obejmuje dwie ostatnie fazy, tj. eksploatację i wycofanie z eksploatacji. Jednocześnie jego przepisy są skoncentrowane na obiekcie technicznym, a konkretnie na tym, jak najlepiej może on zostać wykorzystany w jednostkach organizacyjnych PSP, na możliwości jego rotacji pomiędzy jednostkami organizacyjnymi itp., a nie na samych etapach jego cyklu życia technicznego. Ustawodawca skupił się więc na kwestii praktycznej eksploatacji sprzętu transportowego.

Faza projektowania jest tu pozostawiona głównie wytwórcy - zabudowcy, choć to nabywca określa wymagane cechy, jakimi ma się odznaczać zamawiany sprzęt, czy to przez wprowadzenie ogólnych standardów wyposażenia, czy też w drodze sporządzania dokumentacji wymaganej przez prawo zamówień publicznych.

Kierownik jednostki organizacyjnej to osoba, która zgodnie z przepisami prawa uprawniona jest do zarządzania nią. Zarządzenie transportowe nie wprowadza do systemu prawa definicji kierownika jednostki, lecz nie pozostawia wątpliwości, że pod tym pojęciem należy rozumieć organy PSP: komendanta głównego PSP, komendantów wojewódzkich, komendantów powiatowych (miejskich) oraz innych niż organy kierowników: komendantów szkół PSP i dyrektora CMP.

Kierownik nie działa sam i jednoosobowo. Stosownie do dyspozycji § 3 zarządzenia transportowego może upoważniać w formie pisemnej podległych pracowników do załatwiania w jego imieniu w ustalonym zakresie spraw z zakresu gospodarki transportowej, a w szczególności spraw związanych z gospodarką paliwami i uznawaniem pojazdów za zbędne. Jest to koncepcja upoważnienia wzorowana na art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) [2]. Zakres upoważnienia może być ogólny, bądź też ograniczać się do wybranych aspektów gospodarki transportowej, a w szczególności dotyczyć gospodarki paliwowej i uznawania pojazdów za zbędne.

Skoordynowane kierowanie gospodarką transportową

Przewodnią ideą nowego prawa jest ujednolicenie i racjonalizacja gospodarki transportowej. Osiągnięcie jednolitości w skali obszaru całego kraju wymaga koordynacji. Koordynacja ma na celu zharmonizowanie działalności podmiotów koordynowanych. Procesy i zadania o kluczowym znaczeniu dla funkcjonowania organizacji co do zasady powinny być bowiem w miarę możliwości i z uwzględnieniem swoistości regionalnych jednolite. Koordynacja ma tu więc przede wszystkim ujednolicić to wszystko, co pozostaje dobrą praktyką oraz sposobem postępowania przy stosowaniu prawa. W przypadku komendantów wojewódzkich obejmuje ona też praktyki i pragmatyki służbowe w zakresie gospodarki paliwowej (vide § 52 ust. 2 zarządzenia transportowego).

Koordynacja w klasycznym i podstawowym znaczeniu to organizowanie działań wykonywanych wspólnie przez wiele osób. Właśnie dlatego każdy z kierowników jednostek został prawnie umocowany do prowadzenia gospodarki transportowej w kierowanej jednostce. Przepisem podstawowym jest tu § 4 zarządzenia transportowego, dający kierownikowi jednostki pełnię praw (przy założeniu działania na podstawie i w granicach prawa) do prowadzenia gospodarki transportowej, tj. działań związanych z planowaniem, nabywaniem, eksploatacją, obsługą, naprawą i zbywaniem sprzętu transportowego oraz zaopatrzeniem i rozliczaniem zużycia paliw i materiałów eksploatacyjnych, a także szeregu innych czynności faktycznych i prawnych, przewidzianych expresis verbis przepisami zarządzenia.

Co do zasady wiodącym organem w kwestii polityki transportowej jest komendant główny PSP. Wynika to choćby z samego umocowania ustawowego do wydania stosownego aktu prawnego. Zasięg przestrzenny kompetencji koordynacyjnych komendanta głównego PSP obejmuje cały obszar kraju, albo jego część. Taka konstrukcja nawiązuje do umocowanej ustawowo silnej pozycji ustrojowej komendanta głównego PSP jako przełożonego wszystkich strażaków i ułatwia koordynację w szkołach PSP. Uprawnienia koordynacyjne komendantów wojewódzkich mają ograniczenia związane z obszarem ich właściwości miejscowej, tzn. są skuteczne na administrowanym obszarze i dotyczą kierowników jednostek w randze komendantów powiatowych, tudzież miejskich PSP.

Mamy tu zatem do czynienia ze specyficzną sytuacją, gdzie z jednej strony działania kierowników jednostek są autonomiczne, oparte na solidnej i jasnej podstawie prawnej, a z drugiej są koordynowane przez inne organy, które przez analogię do przepisów regulujących postępowanie administracyjne moglibyśmy określić jako organy wyższego stopnia. Jednocześnie nie możemy tu mówić o nadzorze, a zwłaszcza nadzorze administracyjnym.

Samochód służbowy w dyspozycji

W odróżnieniu od dotychczasowych regulacji znacznie rozbudowano przepisy dotyczące uprawnień kierowników jednostek do samochodów służbowych. Zgodnie z § 17 zarządzenia transportowego kierownikowi jednostki przysługuje uprawnienie do samochodu służbowego, co ma służyć zaspokojeniu służbowych potrzeb komunikacyjnych. Samo pojęcie służbowej potrzeby komunikacyjnej nie zostało jednakże zdefiniowane, choć warto nadmienić, że już z samej natury jest ono bardzo szerokie. Ustawodawca poświęca natomiast dużo uwagi kwestiom pragmatycznym. Pojazd jest tu traktowany niemalże jak narzędzie pracy kierownika jednostki z uwzględnieniem swoistości, odpowiadających charakterowi służby.

Najszerszy zakres możliwości przypada komendantowi głównemu PSP. Jest to odzwierciedlenie charakteru zadań tego organu oraz stanowi próbę realnej odpowiedzi na potrzebę jego dyspozycyjności. W przypadku komendantów wojewódzkich PSP zakres możliwości korzystania z pojazdu służbowego jest węższy. Mogą oni korzystać z pojazdu w celu dojazdu do miejsca zamieszkania, lecz tylko jeżeli miejsce to znajduje się w granicach administracyjnych miasta stanowiącego siedzibę organu. W wyjątkowych przypadkach komendant główny PSP w ramach postępowania prowadzonego na wniosek może zezwolić na użycie pojazdu na większych odległościach. Co znamienne, zgoda taka nie ma ograniczenia czasowego i jest ściśle związana z miejscem zamieszkania i faktem pełnienia służby na danym stanowisku.

Jak dotychczas kwestia dysponowania przez komendantów powiatowych (miejskich) PSP samochodem służbowym nie była przez ustawodawcę dostrzegana. Obecnie samochód służbowy z kierowcą lub do wyłącznej dyspozycji przysługuje tym organom w celu realizacji ich służbowych potrzeb komunikacyjnych, z wyłączeniem dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem (patrz § 17 ust. 1 pkt 5 in fine zarządzenia). Ograniczenie to nie obowiązuje w przypadku konieczności przetransportowania komendanta w na miejsce działań ratowniczo-gaśniczych.

Podkreślić wypada, że tak określone uprawnienie do pojazdu na podstawie zarządzenia pozostaje w oderwaniu od realnych możliwości jednostek w tym zakresie. Samo w sobie pozostaje zależne od stanu taboru samochodowego jednostki i nie stanowi samodzielnej podstawy do zakupu samochodu w celu realizacji służbowych potrzeb komunikacyjnych kierowników jednostek. Obecnie obowiązujące w PSP regulacje w kwestii samochodów przysługujących kierownikom jednostek są bardzo zbliżone do przepisów pragmatycznych Straży Granicznej w tym zakresie [3]. Należy w tym miejscu wspomnieć, o kwestii relacji tych uprawnień do przepisów dotyczących równoważnika za brak lokalu. Nasuwa się bowiem pytanie, czy przysporzenie piastunom organów prawa do korzystania z pojazdu samochodowego ma wpływ na uprawnienie do równoważnika za brak lokalu, o którym mowa w art. w art 78 ust. 1 ustawy o PSP. Wypada tu zaznaczyć, że mimo wątpliwości o naturze aksjologicznej są to dwie autonomiczne instytucje prawne, tj. dwa odrębne uprawnienia, pozostające bez wpływu na siebie.

Dysponowanie samochodów nie tylko do akcji…

Interesującą sferą uprawnień kierowników jednostek organizacyjnych PSP są ich uprawnienia decyzyjne do wykorzystania pojazdów służbowych w sposób inny niż na pierwszy rzut oka mógłby wynikać z szerokiego już i tak profilu zadań PSP. Obecnie podlegają one regulacji § 15 zarządzenia transportowego i obejmują szczególne przypadki wykorzystania pojazdów. Wykaz jest kompilacją dotychczasowych regulacji w tym zakresie, co czyni go de facto bardzo obszernym i stosowalnym w faktycznych wielu sytuacjach. Da się tu przeprowadzić podział dostępnych sposobów użycia pojazdów (możliwych rodzajów operacji transportowych) według kryterium przynależności beneficjenta do wewnętrznego lub też zewnętrznego względem PSP kręgu podmiotów, na rzecz których pojazdy będą wykorzystane.

W sferze, w której mamy do czynienia z beneficjentami związanymi w jakiś sposób z jednostką PSP, pojazdy mogą być użyte nieodpłatnie do:

• przewozu wyposażenia domowego strażaków przeniesionych do pełnienia służby w innej jednostce PSP, przy czym nie dokonuje się tu rozróżnienia trybu przeniesienia,
• udzielenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach pomocy strażakom, pracownikom cywilnym jednostek PSP, a także emerytom lub rencistom PSP oraz Związkowi Emerytów i Rencistów Pożarnictwa Rzeczypospolitej Polskiej,
• zbiorowego przewozu strażaków i pracowników cywilnych jednostek PSP oraz członków ich rodzin na wyjazdy organizowane przez kierownika jednostki PSP,
• udzielenia doraźnej pomocy związkom zawodowym działającym w strukturach PSP w ramach wykonywania zadań statutowych.

Ponadto pojazdów można użyć do przewiezienia uczestników ceremonii ślubnych i pogrzebowych strażaków lub pracowników cywilnych jednostek PSP, z zastrzeżeniem zachowania formy wynikającej z przepisów regulujących ceremoniał pożarniczy, a także do przewiezienia przedstawicieli jednostki PSP biorących udział w tej ceremonii.

Natomiast gdy wskazani przez przepis beneficjenci operacji transportowej wywodzą się co do zasady spoza PSP, możemy użyć pojazdów do udzielania doraźnej pomocy:

• jednostkom organizacyjnym służb podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, z wyłączeniem przewozu osób,
• właściwym terytorialnie organom: wojewodzie oraz jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim przyczyni się to do realizacji ich zadań związanych z ochroną przeciwpożarową oraz ochroną ludności,

Niektóre ograniczenia dotyczące przewozu osób na rzecz jednostek organizacyjnych służb podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych przestają obowiązywać w trakcie akcji o charakterze ewakuacyjnym i w stanach nadzwyczajnych, tj. w stanach (specyficznych reżimach prawnych), które mogą być wprowadzone na całości lub części terytorium kraju w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Są to stany: wojenny, stan wyjątkowy i stan klęski żywiołowej.

W nowym zarządzeniu transportowym poszerzono też katalog stanów faktycznych, w których można pomagać jednostkom ochotniczych straży pożarnych (OSP). Całokształt możliwości w tym zakresie obejmuje obecnie operacje transportowe w zakresie przewozu sprzętu pożarniczego, a także drużyn pożarniczych, orkiestr i druhów na przedsięwzięcia szkoleniowe i ćwiczenia organizowane przez jednostki PSP oraz w zakresie innych wyjazdów związanych z zapewnieniem funkcjonowania OSP w obszarze ochrony przeciwpożarowej.

Kierownicy jednostek w trakcie procesu decyzyjnego dotyczącego wykorzystania pojazdu w trybie § 15 zarządzenia transportowego obowiązani są kierować się zasadami racjonalności, celowości, gospodarności i zasadności. Mogą także zażądać od użytkownika pojazdu dodatkowego ubezpieczenia przewożonych osób.

Dominik M. Kabat pełni służbę w Biurze Logistyki Komendy Głównej PSP
fot. Rafał Borzek / KM PSP w Bytomiu

Przypisy

• [1] Zarządzenie nr 1 komendanta głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 stycznia 2020 r. w sprawie gospodarki transportowej w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej (Dz.Urz. KG PSP poz. 3), przywoływane dalej jako „zarządzenie transportowe”, wykonuje delegację ustawową z art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1499 ze zm.). Było ono poprzedzone zarządzeniem nr 3 komendanta głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 29 stycznia 2019 r. w sprawie gospodarki transportowej w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej (Dz.Urz. KG PSP poz. 5).
• [2] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256).
• [3] § 75 zarządzenia nr 95 komendanta głównego Straży Granicznej z dnia 31 października 2014 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania mieniem będącym w zarządzie Straży Granicznej (Dz.Urz. KG SG poz. 12 ze zm.).