Ekspertyzy techniczne – pomoc czy przeszkoda w procesie inwestycyjnym?

W czasie czynności kontrolno-rozpoznawczych prowadzonych przez organy Państwowej Straży Pożarnej ujawniane są nieprawidłowości spełniające kryteria zagrożenia życia ludzi w budynkach. W takich przypadkach komendant powiatowy (miejski) może wydać decyzję administracyjną nakazującą dostosowanie budynku wzniesionego dawno temu do wymagań stawianych przez współczesne przepisy bądź zakazać eksploatacji obiektu. Problem w tym, że nie zawsze da się zastosować przepis wprost, gdyż np. nie da się poszerzyć korytarza wewnątrz istniejącego budynku. W związku z tym właściciele budynków korzystają z dopuszczalnej prawem ścieżki spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej w  sposób zastępczy (zamienny), co jednak nie oznacza dowolności. Wymaga to kilku działań. Najpierw właściciel przedkłada do uzgodnienia właściwemu miejscowo komendantowi wojewódzkiemu PSP ekspertyzę techniczną, sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcę budowlanego. Ekspertyza ta zawiera katalog nieprawidłowości w obiekcie i propozycje rozwiązań zastępczych. Jeśli komendant wojewódzki PSP wyda postanowienie uzgadniające taką ekspertyzę, jego zalecenia powinny znaleźć się w projekcie budowlanym. ,.  O usunięciu nieprawidłowości można mówić wtedy, gdy założenia z projektu zostaną zastosowane w obiekcie.

Procedurę uzgadniania ekspertyz sporządzanych przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń ppoż., można zastosować np. odnośnie do wyposażenia obiektu w niektóre urządzenia przeciwpożarowe, wykonania dróg pożarowych i zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru, spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej w bazach i stacjach paliw. Ten sposób postępowania jest na tyle popularny, że każdy wydział kontrolno-rozpoznawczy KW PSP rozpatruje po kilkaset ekspertyz rocznie. 

Artykuł Dariusza Buły „Zamek Książ inaczej” (PP 7 s. 34) pokazuje, że dobrze zastosowane rozwiązania z ekspertyzy przynoszą w praktyce pozytywne efekty – płonący zabytkowy obiekt było łatwo uratować. Ten artykuł obrazuje zaś, z jakimi problemami boryka się służba w tym zakresie i jakiego rodzaju dyskusje toczą się wokół tych spraw. Pokazuje jednocześnie kilka szkół postępowania, a wnioski w nim zawarte są warte dalszych dyskusji.

St. bryg. Paweł Rochala, zastępca dyrektora Biura Rozpoznawania Zagrożeń KG PSP

Chcąc ułatwić pracę rzeczoznawcom i prewentystom, Komenda Główna PSP w 1998 r. opracowała „Procedury…” [1] i poleciła posiłkować się nimi w opracowywaniu i uzgadnianiu ekspertyz. Czy oznacza to, że problemy zniknęły? Niestety nie. Nadal istnieją, a ponadto mają zupełnie inny wymiar. Pominę tu pracę rzeczoznawców ds. zabezpieczeń ppoż., chciałbym skupić się na postępowaniu administracyjnym PSP związanym z uzgadnianiem ekspertyz.

Z perspektywy inwestora

Na początku przykład, w którym problemy inwestora z ekspertyzą rozpoczęły się już w momencie, w którym jeszcze nie wiedział, że będzie ją w ogóle opracowywał. Zaczęło się od kontroli budynku przez przedstawicieli PSP. Obiekt nie wyróżniał się niczym szczególnym: biurowy kategorii ZL III, cztery kondygnacje nadziemne, podpiwniczenie i nieużytkowe poddasze, dwie otwarte klatki schodowe – bez urządzeń do usuwania dymu, kondygnacje z korytarzami o długości powyżej 50 m, bez podziału przegrodami dymoszczelnymi, hol z funkcją uzupełniającą, piwnice o przeznaczeniu technicznym – bez wydzielenia ppoż.

Budynek został przez strażaków uznany za zagrażający życiu ludzi, wydana została decyzja administracyjna. Niestety, zawarty w niej został tylko jeden punkt, nakazujący wyposażenie klatek schodowych w urządzenia do usuwania dymu. Wprawdzie wskazano jeszcze inne nieprawidłowości w budynku mające wpływ na ochronę przeciwpożarową, ale opisane zostały już tylko w uzasadnieniu decyzji. Inwestor, chcąc zakończyć postępowanie, nakazał zaprojektowanie w klatkach schodowych klap dymowych. Odpowiedni projekt trafił następnie do rzeczoznawcy, aby potwierdził on zgodność przyjętych w projekcie rozwiązań z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. I tutaj zaczęły się problemy. Rzeczoznawca stwierdził, że nie uzgodni projektu, ponieważ klapy dymowe zaprojektowane zostały w otwartych klatkach schodowych, a więc cały system w warunkach pożaru nie jest w stanie spełnić przypisanych mu funkcji. Projekt mógłby uzyskać akceptację, ale jedynie pod warunkiem wydzielenia klatek i zamknięcia ich co najmniej zwykłymi drzwiami z samozamykaczami. Tego z kolei nie chciał zaaprobować inwestor, który zdążył już wydzierżawić połowę budynku i wyremontował go. Wtedy pojawił się pomysł rozwiązania problemu za pomocą opracowanej przez specjalistę ekspertyzy. Jakież jednak było zdziwienie inwestora, który po odbiorze dokumentu zauważył, że poza wydzieleniem klatek – i to drzwiami o deklarowanej odporności ogniowej – oraz wyposażeniem ich w klapy dymowe konieczne jest jeszcze przeprowadzenie wielu dodatkowych zmian. Między innymi takich jak: podział korytarzy przegrodami dymoszczelnymi na odcinki nieprzekraczające 50 m, wydzielenie przeciwpożarowe piwnic, zmiana sposobu zabezpieczenia holu, pełniącego również inne funkcje, a także wyposażenie w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne. Cała sprawa zakończyła się spotkaniem w komendzie wojewódzkiej PSP. Inwestor w żaden sposób nie mógł zrozumieć rozbieżności. Dlaczego po kontroli straży wystarczyło zabudować w klatkach klapy dymowe, a ekspertyza techniczna wymagała całej gamy dodatkowych zadań budowlanych, które de facto wyłączyłyby cały budynek z eksploatacji na kilka tygodni? Nie wspominając już o zgoła innych kosztach realizacji.

Kto więc popełnił błąd i jakie miał on skutki? Przyjrzyjmy się dalszemu biegowi tej historii. Udało się w końcu ustalić zakres zadań do wykonania w rozpatrywanym budynku, tak aby zapewnić w nim poziom bezpieczeństwa, który byłby akceptowalny, a jednocześnie możliwy do zrealizowania przez inwestora. Należy jednak zauważyć, że komenda wojewódzka miała w takiej sytuacji wyraźnie ograniczenia w swobodnej i w pełni niezależnej akceptacji rozwiązań, ponieważ inwestor nie chciał zgodzić się na realizację niektórych zadań, przypominając – zresztą słusznie – że nie zawierała ich decyzja. W konsekwencji w budynku przyjęto co prawda akceptowalny, ale jednak niższy poziom ochrony przeciwpożarowej. Mało tego, inwestor i tak miał wiele pretensji do pracy zarówno rzeczoznawcy, jak i organów PSP. Nadal nie mógł zrozumieć, dlaczego z decyzji wydanej przez komendę miejską PSP i postanowienia uzgodnionego przez komendanta wojewódzkiego wynikał diametralnie różny poziom bezpieczeństwa pożarowego. Zdecydował się na zrealizowanie zadań wynikających z postanowienia, chociaż kosztowało go to znacznie więcej i związane było z ograniczeniami w funkcjonowaniu budynku. A miało być zupełnie odwrotnie – koncepcja bezpieczeństwa zawarta w opracowanej dla budynku ekspertyzie miała stanowić złoty środek pomiędzy koniecznymi do wydania pieniędzmi a poziomem ochrony przeciwpożarowej.

Wróćmy jeszcze do momentu, w którym został popełniony błąd. Jeśli komendant miejski PSP w postępowaniu administracyjnym uwzględniłby wszystkie zapisy zawarte w przepisach, a w szczególności w § 16 ust. 3 rozporządzenia MSWiA [2] i § 207 ust. 2 rozporządzenia MI [3], jego decyzja wyglądałaby zupełnie inaczej. Musiałaby zawierać nakaz zrealizowania dodatkowych wymagań z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, ponieważ cytowane przepisy w przypadku stwierdzenia w budynku stanu zagrożenia życia ludzi nakazują zastosować w nim wprost przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, w tym wszystkie z rozdziału VI Warunków technicznych [3]. Wtedy komenda wojewódzka PSP nie miałaby żadnych ograniczeń przy akceptacji zadań wynikających z ekspertyzy. W budynku zostałby zapewniony wyższy poziom bezpieczeństwa, a sam inwestor byłby zadowolony, ponieważ rzeczowo opracowana ekspertyza zaoszczędziłaby jego pieniądze.

Niestety. wskazany przykład to nie ewenement. Jest on szczególnie jaskrawy, ale podobne błędy, w nieco mniejszym zakresie, spotykamy dosyć często. Warto więc bliżej i krytyczniej przyjrzeć się pracy komend powiatowych/miejskich PSP, ponieważ błędy przez nie popełniane pociągają za sobą konkretne problemy. Oczywiście zdecydowana większość niedogodności dotyka inwestorów, jednak wizerunek PSP nie pozostaje bez uszczerbku.

Błędy z ekspertyzą w tle

Tryb sporządzania ekspertyz funkcjonuje w ochronie przeciwpożarowej już od kilku lat, więc zdarza się, że strażacy udają się na kontrolę do obiektu, dla którego ekspertyza została opracowana już wcześniej. Od prawidłowego przeprowadzenia kontroli zależy, czy będzie można potem wyegzekwować zadania wynikające z wydanych po niej decyzji. Co może pójść źle? Aby zobrazować sytuację, posłużę się następnym przykładem z praktyki. Przykładem, który także nie stanowi wyjątku.

Na początku spotkania kontrolowany pochwalił się, że sam dokonał oceny stanu bezpieczeństwa pożarowego w budynku, a ponieważ wynikało z niej, że występuje w nim stan zagrożenia życia – zlecił opracowanie stosownej ekspertyzy. Dokument ten został uzgodniony przez właściwego komendanta wojewódzkiego PSP, co potwierdzono wydaniem odpowiedniego postanowienia. W dniu kontroli nie zostały jeszcze wykonane zadania wynikające z postanowienia. Kontrolujący po wizji lokalnej w budynku potwierdził, że nadal występuje w nim stan zagrożenia życia, co znalazło odzwierciedlenie w protokole. Następnie wydana została decyzja, do której przeniesiono wprost zadania z postanowienia wydanego przez komendanta wojewódzkiego. Na pierwszy rzut oka taki tryb postępowania nie budzi większych zastrzeżeń. Jednak w tak wydanej decyzji znalazły się także zadania, które nie wynikały wprost z przepisów. Były zadaniami ponadstandardowymi, zaczerpniętymi z opracowanej dla obiektu ekspertyzy. Strona postępowania (kontrolowany) w odwołaniu od decyzji z łatwością udowodni więc, że zawarcie ich w decyzji nie miało żadnej podstawy prawnej. Mało tego, ekspertyza i postanowienie nie stanowią rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i stanowią własność właściciela budynku. Tak więc może je on w każdej chwili schować i udawać, że ich nie ma. Z czym w takiej sytuacji zostaje organ PSP?  Z decyzją, która nie ma żadnego umocowania prawnego i która – jeżeli nie zostanie uchylona od razu przez komendę wojewódzką PSP –  na pewno przepadnie w sądzie administracyjnym. Warto jeszcze dodać, że właściciel ma prawo opracowywać kolejne ekspertyzy i uzgadniać je u komendanta wojewódzkiego PSP. Wszystkie będą wtedy funkcjonowały na równych zasadach prawnych, z prawem wyboru do realizacji przez inwestora. Istotne jest to, że każda funkcjonuje niezależnie i konieczne jest wykonanie wynikających z niej zadań w całości. Jak by na to nie patrzeć, obrona wydanej w taki sposób decyzji jest z góry skazana na niepowodzenie.
Jak zatem powinien postąpić organ PSP? W mojej ocenie przede wszystkim przeprowadzić w tym obiekcie kontrolę w normalnym trybie, tak jakby w ogóle nie było dla niego opracowanej ekspertyzy. Po stwierdzeniu stanu zagrożenia życia ludzi należało wydać odpowiednią decyzję, z uwzględnieniem cytowanych już wcześniej § 16 ust. 3 rozporządzenia MSWiA oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia MI. W decyzji tej powinno znaleźć się także pouczenie o możliwości wykonania zawartych w niej zadań w sposób inny niż wskazany w przepisach. W takiej sytuacji właściciel obiektu zawsze może wyciągnąć postanowienie wydane na podstawie ekspertyzy, a jeśli jest ich więcej, to jedno z nich. Jeżeli zrealizowane zostaną wszystkie zadania wynikające z danego postanowienia komendanta wojewódzkiego PSP, przyjmuje się, że zrealizowana została także decyzja komendanta powiatowego/miejskiego PSP. Jeżeli natomiast nie wszystkie zadania z postanowienia zostały wykonane, to wracamy do decyzji i mamy otwartą drogę do egzekucji. Pozostaje jeszcze jedno pytanie: co zmienia fakt opracowania ekspertyzy technicznej jeszcze przed wydaniem decyzji? Moim zdaniem nic, jeżeli stan budynku w momencie wydawania decyzji jest taki sam, jak opisany w ekspertyzie. Jeżeli nie, to problem ma właściciel, który będzie musiał dokonać poprawek w ekspertyzie lub opracować ją na nowo. Strażacy nadal będą dysponowali prawnie wydaną decyzją z możliwością rozpoczęcia egzekucji.

Czas na zmiany

Kolejne problemy, które chciałbym poruszyć, dotyczą po części opracowanych przez KG PSP „Procedur…”, a po części sposobu postępowania niektórych komend wojewódzkich PSP w procesie uzgadniania ekspertyz. Upłynęło już kilka lat i dokument ten warto poddać solidnemu liftingowi, uwzględniając wiedzę i doświadczenia, jakie zebraliśmy od czasu jego wydania. Warto jednak także zauważyć, że „Procedury...” nie są wyrocznią i nie muszą być bezwzględnie stosowane. Jako współautor pamiętam, że ich ideą miała być przede wszystkim pomoc rzeczoznawcom i wyrównanie poziomu ekspertyz w całym kraju. Nie jest istotny układ ekspertyzy, ale zawarta w niej wiedza merytoryczna. W mojej ocenie rzeczoznawca powinien w ekspertyzie uzasadnić zakres odstępstwa, opracować koncepcję bezpieczeństwa i udowodnić, że zapewnia ona akceptowalny jego poziom dla użytkowników. Inne elementy są już mniej istotne.

Dlatego też nie rozumiem, dlaczego niektóre komendy wojewódzkie PSP upierają się, żeby rozdzielić w ramach przyjętej koncepcji bezpieczeństwa zadania wynikające wprost z przepisów od zadań dodatkowych zaproponowanych w ekspertyzie. Przecież nie ma żadnej przeszkody, aby w postanowieniu uzgadniającym ekspertyzę znalazły swoje odzwierciedlenie także zadania, które wynikają wprost z przepisów. Mało tego, wprowadzenie ich do postanowienia daje gwarancję, że na etapie sporządzania projektu budowlanego nie zostaną one pominięte. Mogłoby wydawać się, że przesadzam, ale w praktyce często jednak zdarza się, że zadania te z jakichś powodów nie znajdują później swojego odzwierciedlenia w projektach.

Kolejny problem dotyczy zawarcia w ekspertyzie zadań rekompensujących niespełnione wymagania. Ale czy zawsze jest to konieczne? Załóżmy, że ekspertyza dotyczy zawężonego o 10 cm biegu lub spocznika klatki schodowej w budynku, w którym na kondygnacjach przebywają ludzie w niewielkich grupach. Nie trzeba wyprowadzać długiego wywodu, żeby udowodnić, że wskazane zawężenie nie ma wpływu na przeprowadzenie ewakuacji. Czy zatem bezwzględnie konieczne jest w takim przypadku formułowanie zadań w zamian? W pełni wystarczające będzie jedynie zawarcie w koncepcji bezpieczeństwa odpowiedniego uzasadnienia. Takich przykładów można znaleźć więcej.

Trudnym zagadnieniem dotyczącym ekspertyz technicznych jest także zakres odstępstw od obowiązujących przepisów. Czy powinny one wynikać jedynie z niemożliwości zrealizowania wprost wymagań zawartych w warunkach techniczno-budowlanych, co należy poprzeć odpowiednim uzasadnieniem, czy można je traktować bardziej ulgowo? Ulgowo, czyli uwzględniając także inne, ważne lub mniej ważne czynniki – chociażby takie, jak specyfika użytkowania, lokalizacja czy wreszcie zasobność portfela inwestora. Z jednej strony logiczne wydawałoby się aprobowanie jedynie odstępstw od tych wymagań, których spełnienie w budynku jest bezwzględnie niemożliwe – aby zachować równość traktowania wszystkich inwestorów. Z drugiej jednak strony, jeżeli w konkretnym przypadku spełnienie jakiegoś wymagania nie ma wpływu na bezpieczeństwo pożarowe, to po co narażać inwestora na dodatkowe koszty? Na pewno odpowiedź nie jest jednoznaczna. Uważam, że jeżeli jako PSP będziemy w stanie dobrze przygotować się do tego zagadnienia, to można by skłonić się ku mniej rygorystycznemu podejściu i ocenie wpływu niespełnienia danego wymagania na bezpieczeństwo użytkowników i ekip ratowniczo-gaśniczych. Jeżeli wpływ ten byłby niewielki lub poniesione przez inwestora koszty byłyby niewspółmiernie wysokie i nieadekwatne do osiągniętego poziomu bezpieczeństwa, to można rezygnować z tych zadań. Bo po co wymieniać drzwi zawężone o 5 cm, jeżeli ewakuować będzie się przez nie 10 osób? Dla niektórych komend wojewódzkich PSP sprawa jest jednoznaczna, inne żądają skomplikowanej analizy. Ważne jest odpowiednie przygotowanie kadry PSP do rozpatrywania takich przypadków, aby uniknąć znacznych rozbieżności w podejściu do tego zagadnienia w poszczególnych częściach kraju. Niestety, taki stan będzie trudny do osiągnięcia, bo opinie kształtowane są przez wiele różnych, czasami zgoła odmiennych doświadczeń i czynników. I na tym poprzestanę, bo o ile rozumiem stanowiska poparte konkretnymi argumentami, o tyle postawa „nie, bo nie” w dzisiejszych inżynierskich czasach nie powinna mieć racji bytu.

Chciałbym także zaproponować zmianę, która znacznie ułatwiłaby życie i PSP, i inwestorom. Polegałaby na wprowadzeniu warunków brzegowych (podobnie jak w przypadku oceny stanu zagrożenia życia ludzi), w obrębie których w ogóle nie byłoby konieczne uzgadnianie ekspertyzy przez komendanta wojewódzkiego PSP. Ustalamy na przykład, że zawężenie biegu lub spocznika klatki schodowej o nie więcej niż 30% albo przekroczenie dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego o nie więcej niż 20% nie wymaga uzgodnienia ekspertyzy, bo nie wpływa znacząco na bezpieczeństwo pożarowe. Dokument opracowywałby rzeczoznawca, ale wyłącznie na potrzeby inwestora. Oczywiście należałoby zawrzeć w nim także elementy, z których wynikałoby, że w budynku jest bezpiecznie. Jednak w takim przypadku komendy miałyby znacznie mniej pracy i mogłyby się bardziej wnikliwie zajmować innymi sprawami. Rzeczoznawca co prawda w pełni odpowiadałby za przyjęte rozwiązania, jednak ze świadomością, że wyłącznie w polu ustalonych odgórnie warunków brzegowych. Wygrany byłby także inwestor, który przede wszystkim zyskałby na czasie. Niestety, takie zmiany byłyby równoznaczne z koniecznością nowelizacji wspomnianych rozporządzeń Czy jest to możliwe?

Na koniec odpowiedzmy jeszcze na zadane w tytule pytanie. Wszystko zależy od fachowców, na których się trafi, a w szczególności od poziomu ich wiedzy i doświadczenia. Jeżeli inwestor będzie miał szczęście, to będzie miał do czynienia ze strażakami, którzy przeprowadzą kontrolę we właściwy sposób. Potem, jeżeli dobra passa się utrzyma, rzeczoznawca sporządzi ekspertyzę techniczną, która będzie stanowiła złoty środek pomiędzy poziomem bezpieczeństwa pożarowego a koniecznymi nakładami finansowymi. Trzeba jeszcze trafić na rozsądnych ludzi w komendzie wojewódzkiej, którzy w procesie uzgadniania zaproponowanych rozwiązań będą potrafili myśleć w sposób inżynierski, a nie tylko górnolotnie interpretować przepisy. Wtedy ekspertyza techniczna będzie stanowiła narzędzie pomocne inwestorowi. W przeciwnym razie można mu tylko współczuć. Szczególnie jeżeli trafi na rzeczoznawcę, który nie ma czasu, żeby z nim porozmawiać i obejrzeć budynek przed napisaniem ekspertyzy. Ale to już temat na całkiem inny artykuł.

St. bryg. Mariusz Karolczyk jest naczelnikiem Wydziału Kontrolno-Rozpoznawczego KW PSP w Katowicach

Przypisy
[1] „Procedury organizacyjno-techniczne w sprawie spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych, w przypadkach wskazanych w tych przepisach oraz stosowania rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, w przypadkach wskazanych w przepisach przeciwpożarowych”, KG PSP, 1998.
[2] Rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (DzU nr 109, poz. 719).
[3] Rozporządzenie ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU nr 75, poz. 690, z późn. zm.).

Data publikacji: sierpień 2015