Dwie dekady SEVESO

W krajach Unii Europejskiej swego czasu uznano, że niebezpieczne zdarzenia w przemyśle mają często zbyt poważne konsekwencje. Można ich uniknąć, jeśli kwestie bezpieczeństwa potraktuje się adekwatnie do skali ryzyka. Taki właśnie jest cel stosowania dyrektywy SEVESO.
Z dniem 1 października 2001 r. w naszym kraju weszły w życie wymagania dyrektywy 96/82/WE w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi (tzw. dyrektywy SEVESO II). Od tego momentu formalnie rozpoczęła się era spraw SEVESO w Polsce i w Państwowej Straży Pożarnej.

Wprowadzone obowiązki

Implementowana dyrektywa SEVESO II nakładała nowe powinności, zarówno na prowadzących zakłady stwarzające ryzyko poważnej awarii przemysłowej, jak i na egzekwujące to prawo organy administracji, w nomenklaturze unijnej zwane kompetentnymi władzami. Zaliczono do nich, obok organów Inspekcji Ochrony Środowiska, także komendantów powiatowych i miejskich oraz komendantów wojewódzkich PSP. Ci pierwsi mieli w tym zakresie kontrolować zakłady zwiększonego ryzyka (ZZR), drudzy zaś - zakłady dużego ryzyka (ZDR). W efekcie po kilku miesiącach od omawianej implementacji dyrektywy do komend PSP zaczęły napływać zgłoszenia prowadzących ZZR i ZDR, a następnie podlegające uzgodnieniom (opiniowaniu) programy zapobiegania awariom (PZA).
Ponieważ nie wszyscy prowadzący dokonali na czas analizy rodzajów i maksymalnych ilości substancji użytkowanych w swoich zakładach, a czasami uczynili to w niewłaściwy sposób, już na tym etapie konieczne było podejmowanie działań administracyjnych. Dylematów było wiele, chociażby takich, czy określenie ilości substancji, która może się uwolnić w czasie awarii, jest wiarygodne, a także czy dać wiarę składanym oświadczeniom, że część zbiorników magazynowych przeznaczona do przechowywania substancji niebezpiecznych znajdujących się na terenie zakładów z różnych względów nie będzie użytkowana. Nawet w sytuacjach, gdy dysponowano twardymi danymi z przebiegu zaistniałych zdarzeń danego typu, pojawiały się argumenty życzeniowe, że ponownie do takiej sytuacji nie dojdzie.
Wraz z upływem kolejnych terminów ustawowych prowadzący ZDR przedkładali do komendantów wojewódzkich PSP raporty o bezpieczeństwie (RoB) i wewnętrzne plany operacyjno-ratownicze (WPOR). Jeśli z dokumentów przedłożonych przez prowadzącego ZDR wynikało, że zakład stwarzał ryzyko poza swoim terenem, konieczne było opracowanie przez komendanta wojewódzkiego zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego (ZPOR).
Ponadto komendantów powiatowych (miejskich) zobligowano do prowadzenia w omawianych zakładach corocznych czynności kontrolno-rozpoznawczych (k-r), nastawionych na sprawdzenie prawdomówności prowadzących zakłady. Stanowiło to nie lada wyzwanie, gdyż strażakom po raz pierwszy przyszło egzekwować wymagania nie wynikające wprost z treści przepisów, lecz formułowane na podstawie przeprowadzanej indywidualnie dla każdego zakładu oceny ryzyka. Główna odpowiedzialność polegała zaś na akceptacji (bądź nie) określonego poziomu wspomnianego ryzyka. Zrozumiałe jest, że nie brakowało dylematów, w tym i tych dotyczących odpowiedniego przygotowania do podjęcia działań ratowniczych, gdyby do awarii jednak doszło.
Z perspektywy ponad 20 lat z pełną odpowiedzialnością można powiedzieć, że w Polsce skutecznie wdrożono dyrektywę SEVESO. Jednocześnie nie sposób nie zauważyć, że specyfika realizowanych w tej sferze zadań stanowiła istotny przyczynek do poszerzenia horyzontu wiedzy i zakresu umiejętności, jakimi dysponuje nasza służba i nie tylko.
Warto zatem wspomnieć, jak wyglądały nasze pierwsze kroki. Na szczęście nie odnosi się do nich słynne zdanie z mitologii greckiej: „Na początku był chaos”.

Przeciwdziałanie awariom przed okresem SEVESO

Z zagrożeniami typu sevesowskiego straże pożarne miały do czynienia od zarania swojej działalności, przede wszystkim w kontekście zwalczania skutków awarii, wśród których dominowały pożary i wybuchy. Niestety nierzadko zdobywanie w tym zakresie doświadczenia było okupione zdrowiem i życiem ratowników.
Pierwsze systematyczne działania w tematyce sevesowskiej podjęto już w początkowym okresie istnienia PSP, przy okazji uzgadniania przedkładanych przez właścicieli i zarządców obiektów oraz terenów „Sposobów postępowania na wypadek zagrożenia pożarowego i innego miejscowego zagrożenia”. Działo się to na podstawie postanowień § 9 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków, którym powinny odpowiadać drogi pożarowe. Wśród podmiotów zobowiązanych do realizacji tego obowiązku znaczące grono stanowili prowadzący zakłady w rozumieniu dyrektywy z dnia 24 czerwca 1982 r. 82/501/EWG (SEVESO I).
Dokumenty te zawierały elementy analizy i oceny zagrożeń, a także opis zastosowanych w danym przypadku zabezpieczeń technicznych oraz organizacyjnych, w tym procedur ratowniczych. W procesie tym, wykorzystując dostępne wówczas narzędzia (np. opracowanie Służby Operacyjnej Komendy Głównej Straży Pożarnych pt. „Prognozowanie i ocena skażeń toksycznych” z 1981 r.), określano m.in. zasięgi możliwych stref zagrożenia. Dzisiejsze narzędzia do modelowania skutków zagrożeń pokazują, że były to ustalenia zgrubne, zarówno w kontekście przeszacowania, jak i niedoszacowania skali ryzyka. Niemniej jednak problem nie został pozostawiony sam sobie.
Swego rodzaju novum było również to, że na podstawie analiz zobowiązywano właściciela lub zarządcę do wprowadzenia dodatkowych zabezpieczeń, np. przez zakup dodatkowych urządzeń przeciwpożarowych, ubrań ochronnych itp. Niekiedy w przypadku braku profesjonalnych sił po stronie służb zakładowych uzgadniano przekazanie specjalistycznego sprzętu do dyspozycji komend PSP.
Na marginesie warto zwrócić uwagę na zakres tematyczny przywołanego rozporządzenia. Otóż odzwierciedla on przyjętą wówczas koncepcję sprowadzenia działalności kontrolno-rozpoznawczej PSP do zagadnień sensu stricte przydatnych w procesie planowania i prowadzenia działań ratowniczych. Jak wiemy, realia kolejnych lat, w tym pojawiające się nowe rodzaje zagrożeń i określone potrzeby społeczne, zasadniczo zweryfikowały te założenia. Mimo to zwolenników powrotu do tej koncepcji nigdy nie brakowało i nadal nie brakuje.

Pierwszy sevesowski projekt szkoleniowy

W drugiej połowie lat 90. ubiegłego wieku rozpoczęto przygotowania do wprowadzenia Polski do UE a z tym wiązała się konieczność wdrożenia w naszym kraju dyrektyw unijnych, wśród nich dyrektywy SEVESO II. Jeden z pierwszych projektów unijnych, do którego zaproszono przedstawiciela Komendy Głównej PSP, dotyczył kontroli wielkich zagrożeń wypadkowych związanych ze stosowaniem niebezpiecznych substancji chemicznych. Realizowany był we współpracy polskich i duńskich organów inspekcji pracy, z udziałem wybranych polskich zakładów chemicznych. W trakcie spotkań studyjnych (szkoleń) w kolejnych zakładach ich pracownicy będący jednocześnie uczestnikami poświęconych temu zagadnieniu studiów podyplomowych na Politechnice Łódzkiej prezentowali wyniki ocen ryzyka dla wybranych instalacji, dokonanych w ramach „szkoleniowych” RoB. Następnie uczestnicy szkoleń, wśród nich przedstawiciele PIP, IOŚ i PSP (w osobie autora), prowadzili otwarte dyskusje, ale też „inspekcje” instalacji. Przy tej okazji organizowano również ćwiczenia w obiektach. Finalną część stanowiła wizyta studyjna w Danii, w trakcie której zapoznano się ze sposobem wprowadzenia w tym kraju wymagań sevesowskich.
Wówczas nie było jeszcze wiadomo, komu ostatecznie zostanie przypisana rola właściwego organu kontrolującego. Jak się okazało, przypadła ona organom PSP oraz IOŚ. Niestety w ślad za tym nie poszło wzmocnienie kadrowe, więc (jak zwykle) przyszło nam jako formacji wziąć na swoje barki nowe zadania, a realizować je miał personel zatrudniony dotychczas, przede wszystkim w pionie kontrolno-rozpoznawczym oraz w nieco węższym zakresie - operacyjno-ratowniczym.

Uzupełnienie kompetencji

Ze względu na to, że do realizacji nowych obowiązków konieczna była specyficzna wiedza i umiejętności, w pierwszym rzędzie wysiłki należało skupić na uzupełnieniu występujących deficytów. Dokonano tego m.in. w ramach projektu Unii Europejskiej „PHARE PL2001/IB/EN-04 - Wdrażanie Dyrektywy SEVESO II”, w ramach którego na przestrzeni lat 2002-2003 zrealizowanych zostało kilkanaście szkoleń i warsztatów, od kilkudniowych po kilkutygodniowe.
Równolegle kierowano funkcjonariuszy na poruszające te zagadnienia studia podyplomowe w Szkole Głównej Służby Pożarniczej (uruchomione po raz pierwszy w 2001 r. i z pewnymi modyfikacjami prowadzone nadal), a także na wspomniane studia na Politechnice Łódzkiej.
Problematyka przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym stała się też integralnym elementem narad służbowych oraz branżowych konferencji, seminariów i warsztatów. W ten sposób w strukturach PSP, ale też IOŚ oraz służb zakładowych wyszkolono kilkudziesięciu ekspertów, określanych niekiedy mianem „rodziny sevesowskiej”. Obecnie w tej rodzinie pojawiło się już drugie pokolenie funkcjonariuszy i pracowników.
Z czasem, wspierając teorię praktyką, nauczyliśmy się rozumieć elementy składowe i sposób prowadzenia oceny ryzyka (zilustrowany na poniższym schemacie blokowym), w tym jego akceptacji bądź konieczności powtórzenia całego procesu w sytuacji nieakceptowalnej skali zagrożenia w stosunku do poziomu zastosowanych zabezpieczeń. Dzięki dużemu wsparciu środowiska naukowo-badawczego, w szczególności ekspertów z Centralnego Instytutu Ochrony Pracy, nauczyliśmy się rozkładać na czynniki pierwsze właściwości poszczególnych substancji chemicznych oraz ich grup. Jestem przekonany, że osoby zajmujące się omawianą problematyką były i są w stanie powiedzieć, co oznaczają zwroty ryzyka R12 czy R23 (dziś zastąpione zwrotami H) nawet po obudzeniu w środku nocy.

Pierwsze dokumenty i uzgodnienia

Po upływie kilkumiesięcznego ustawowego okresu vacatio legis rozpoczął się proces opiniowania i uzgadniania przedkładanych przez prowadzących zakłady PZA - obowiązek dotyczył wówczas około 150 ZZR i 130 ZDR. W przypadku ZDR dodatkowo uzgodnieniom podlegały RoB oraz WPOR. Nie było łatwo, rzadko kiedy możliwe było dokonanie uzgodnienia dokumentacji w pierwotnej wersji. Niemniej jednak niewielki odsetek spraw (maksymalnie kilka, kilkanaście rocznie) trafiających do Komendy Głównej PSP jako organu odwoławczego od decyzji komendantów wojewódzkich PSP może świadczyć o właściwym co do zasady procedowaniu dokumentów na szczeblu powiatowym i wojewódzkim.
Jednym z kluczowych czynników było poznanie przez ekspertów przygotowujących omawianą dokumentację kluczowych kwestii, na które zwracają uwagę organy dokonujące uzgodnień. Dziwiono się na przykład żądaniom określenia zasięgów stref dla stężeń odpowiadających progowi wyczuwalności zapachowej (węchowej), argumentując, że przecież w przypadku większości substancji ten próg jest wielokrotnie niższy niż stężenia niebezpieczne dla zdrowia i życia. W tych przypadkach użycie kontrargumentu o potrzebie określenia terenu, który na wypadek awarii należy objąć procedurami informowania, chociażby w celu uspokojenia osób tam przebywających, że wyczuwalna w danym rejonie woń, np. amoniaku czy chloru, nie jest niebezpieczna, rozwiewało wątpliwości co do słuszności tego żądania. A bywało, że taki zasięg oznaczał kilkadziesiąt gmin.
Podobnie dość szybko, używając pragmatycznych argumentów wynikających z doświadczeń pożarniczych, osiągnięto konsensus w pozostałych kwestiach, takich jak: zasadność określania scenariuszy bardziej prawdopodobnych awarii o mniejszej skali, wyodrębniania zdarzeń o charakterze reprezentatywnym, dbałości o właściwe dane kontaktowe itp.
Summa summarum można powiedzieć, że PSP sprostała wymaganiom, co formalnie potwierdziły m.in. wyniki kontroli przeprowadzonej w 2007 r. przez Najwyższą Izbę Kontroli (KOB-41004/07). Innymi słowy daliśmy radę mimo niewielkich w stosunku do zadania sił i środków.

Analizując przypadki awarii

Co ciekawe, analizy zaistniałych awarii przemysłowych wykazują, że niejednokrotnie, do poważnych zdarzeń zagrażających zdrowiu i życiu ludzi bądź powodujących duże szkody w środowisku naturalnym dochodzi nie w zakładach sevesowskich (ZZR i ZDR), a w innych obiektach nie objętych wymaganiami rozpatrywanej dyrektywy. Należą do nich zakłady tzw. podprogowe lub funkcjonujące w gałęziach gospodarki wyłączonych z zakresu dyrektywy, np. transporcie czy górnictwie. Okazuje się, że wdrożenie odpowiednich środków zapobiegawczych w ZZR i ZDR przynosi efekty.
Mając to na względzie, wdrożono bazę MARS - europejski system zgłaszania przez kraje członkowskie poważnych awarii oraz zdarzeń o znamionach poważnych awarii, nie tylko w zakładach przemysłowych. Dzięki niej możliwe jest badanie przyczyn powstania i okoliczności rozprzestrzeniania się zdarzeń niebezpiecznych z udziałem substancji chemicznych w skali europejskiej i ogólnoświatowej. Zasięg światowy bazy MARS wynika z faktu, że w jej tworzeniu partycypują nie tylko kraje członkowskie Unii Europejskiej, ale również ONZ i OECD. Raporty odnoszące się do różnych aspektów rozpatrywanych awarii są m.in. systematycznie publikowane w ogólnie dostępnych biuletynach Biura ds. Poważnych Awarii w Połączonym Centrum Badawczym Komisji Europejskiej (MAHB, European Commission, Joint Research Centre).
Dzięki tym działaniom możliwe było m.in. sformułowanie wniosków i zaleceń, które stanowiły podwalinę pod dokonanie w 2012 r. nowelizacji dyrektywy SEVESO II, tj. jej zastąpienie dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/18/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi, zmieniającą, a następnie uchylająca dyrektywę rady 96/82/WE (tzw. dyrektywą SEVESO III).

Nowelizacja dyrektywy

W następstwie m.in. analizy zaistniałych poważnych awarii podjęto decyzję o objęciu dyrektywą niektórych przedsięwzięć górniczych, takich jak podziemne magazynowanie gazu i procesy z tym związane oraz instalacje unieszkodliwiania odpadów z procesów flotacji, w tym stawy osadowe lub obwałowania, zawierające substancje niebezpieczne.
Inne istotne zmiany dotyczyły m.in.:
• uwzględnienia nowego systemu klasyfikacji substancji chemicznych wprowadzonego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. (rozporządzenie CLP),
• wskazania procedur, w tym dotyczących informowania społeczeństwa i sąsiadujących zakładów w przypadku występowania w danym kompleksie obiektów ryzyka eskalacji skutków ewentualnej awarii, tzw. efektu domina,
• zapewnienia sprzyjających warunków do udziału społeczeństwa w procesie opiniowania proponowanych środków bezpieczeństwa na wypadek wystąpienia awarii przemysłowej, m.in. konsultacji planów zagospodarowania przestrzennego oraz ZPOR,
• dostępności drogą elektroniczną wymaganych informacji dla społeczeństwa,
• optymalizacji wymagań dotyczących okresów, uwarunkowań i sposobów prowadzenia kontroli w zakładach,
• upoważnienia Komisji Europejskiej do modyfikacji (w celu dostosowania do postępu technicznego) załączników II-VI dyrektywy w formie tzw. aktów delegowanych.
Nowy system klasyfikacji substancji, dzięki wspomnianemu już wcześniej detalicznemu „rozpisaniu” charakterystyk substancji sevesowskich, implementowano do krajowego prawa i zastosowano bezproblemowo. Jedyne, czego można żałować, to fakt, że pomimo wysiłków ekspertów dotychczas nie udało się wypracować konsensusu w kwestii wskazania referencyjnej metodyki określania bezpiecznych odległości różnych obiektów od zakładów sevesowskich na potrzeby planowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że zapewnienie jednolitego punktu odniesienia, ułatwiłoby proces opiniowania przez właściwe organy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak prace w tym zakresie nadal trwają.

Podsumowanie

Nabyta wiedza inżynierska oraz doświadczenie, zarówno w obszarze kompetencji pionu k-r, jak i operacyjnego, pozwala obecnie na profesjonalną ocenę analizowanych zagrożeń, a więc podejmowanie adekwatnych decyzji w kwestii zabezpieczeń techniczno-organizacyjnych oraz sił i środków ratowniczych.
Z drugiej strony kolejne tragiczne zdarzenia każą z dużą pokorą podchodzić do realizowanych w tym obszarze zadań. Ważne jest przy tym, aby żadna poważna awaria, niezależnie, czy mówimy - pozostając tylko przy zdarzeniach z ostatniego czasu - o śmierci ponad 200 osób w wyniku wybuchu azotanu amonu w porcie w Bejrucie, czy o dwóch ofiarach wybuchu pieca w jednej z instalacji w zakładzie PKN Orlen w Płocku, nie pozostała bez analizy przyczyn jej powstania i rozprzestrzeniania się. Tylko rzetelne ustalenie wszystkich okoliczności każdej takiej tragedii i podzielenie się wiedzą w tym zakresie z innymi pozwoli uniknąć kolejnych podobnych zdarzeń w przyszłości.
Niech żadne kwestie poboczne nie przesłonią tej nadrzędnej potrzeby. Gdyby koledzy z Wielkiej Brytanii nie poinformowali nas o przyczynach niezadziałania systemu zabezpieczeń przed przepełnieniem zbiorników, wybuch i pożar o skali zobrazowanej na poniższej fotografii, który miał miejsce w bazie paliw w Buncefield, ze względu na używanie tego samego typu urządzeń mógł się również zdarzyć w Polsce. Zatem wyciągajmy wnioski z awarii, do których niestety już doszło, i wymieniajmy się nimi. W tym zakresie, ciągle mamy nad czym pracować, a odkładanie spraw na później w sytuacji gdy rezerw brak, jest zawsze ryzykowne.