Coraz trudniej, coraz lepiej

W zapobieganiu pożarom nie wystarczy już tylko mieć rację. Trzeba ją umiejętnie wykazać i uzasadnić. Niestety, to niemożliwe bez odpowiedniego przygotowania prawniczego osób zatrudnionych w pionie kontrolno-rozpoznawczym.

Organy Państwowej Straży Pożarnej, czyli komendanci powiatowi, miejscy, wojewódzcy oraz komendant główny, wydają decyzje administracyjne, w których nakazują wykonanie określonych obowiązków właścicielom budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Celem tych działań jest zapewnienie zadowalającego poziomu ochrony przeciwpożarowej kraju. Decyzje są wydawane zgodnie z powszechnie obowiązującym systemem prawnym. Można składać od nich odwołania, co oznacza rozpatrzenie sprawy od początku przez organ wyższej instancji. Można też nie zgodzić się z rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym i złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA). A jeśli wyrok tego sądu nie zadowala osoby zobowiązanej do wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, pozostaje zaskarżenie go do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). 

Wydawać by się mogło, że z kim jak z kim, ale z instytucją o największym zaufaniu społecznym ludzie nie powinni się sądzić. Tak jednak nie jest. W dodatku w ostatnich latach oddanie sprawy do wojewódzkiego sądu administracyjnego zaczyna być działaniem rutynowym, a wnoszący odwołanie ma spore szanse na wygraną. Okazało się przy tym, że w 2013 r. w tylko jednym województwie sąd administracyjny rozpatrzył więcej spraw niż w 2009 r. w całym kraju. Dzięki bardzo sprawnemu działaniu załogi komendant wojewódzki PSP wygrał wszystkie sprawy. Trzeba jednak mieć na względzie, że za każdą z nich stoi kilkutygodniowa, wytężona praca intelektualna kilku osób. To duże obciążenie dla komend, o którym jeszcze pięć lat temu nikomu się nie śniło.  W 2014 r. pion kontrolno-rozpoznawczy poznał wnikliwą analizę wyroków WSA i NSA wydanych w 2013 r. Jednak z wnioskami z niej płynącymi – chociaż tymi najważniejszymi – warto podzielić się z całym strażackim środowiskiem.

Wyroki WSA

WSA rozpatrywało 78 spraw. W 56 przypadkach sądy oddaliły skargi na decyzje organów PSP (w tym 17 spraw dotyczyło pasów przeciwpożarowych), a w 22 przypadkach uchyliły ich decyzje (9 dotyczyło pasów przeciwpożarowych). Znaczna liczba wyroków w sprawie pasów przeciwpożarowych wiąże się z negatywnym nastawieniem centralnego zarządcy infrastruktury kolejowej do konieczności ich wykonywania. Odwoływanie się terenowych zarządców infrastruktury PKP od wszystkich decyzji organów PSP (mimo wykonywania ich w terminie!) oraz zaskarżanie do sądów administracyjnych decyzji utrzymanych w mocy w trybie odwoławczym - wynika wyłącznie z wydanych odgórnie poleceń. Postępowania te były na tyle powtarzalne, że nie bierze się ich pod uwagę analizując tendencje w orzecznictwie dotyczącym nadzoru PSP nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych.

W 2013 r. WSA wydały o 100 proc. więcej wyroków (nie wliczając spraw pasów przeciwpożarowych) niż w latach 2009-2011. Prawdopodobnie wyraźna tendencja wzrostowa liczby spraw, w których strony wybierają drogę sądową, ustabilizuje się na poziomie około 60 spraw rocznie przed WSA. Na korzyść PSP zmienia się natomiast relacja między sprawami wygranymi i przegranymi. O wyraźnych trendach prawdopodobnie zbyt wcześnie jeszcze mówić, choć niewątpliwie ma to związek z podniesieniem jakości decyzji drugoinstancyjnych, wydawanych przez komendantów wojewódzkich PSP.

Trudno o wykazanie związku między liczbą decyzji utrzymanych w mocy w trybie odwoławczym i liczbą skarg skierowanych do WSA. Trzeba mieć na uwadze, że decyzje te mogą wpływać na liczbę wyroków dopiero w następnym roku kalendarzowym, gdyż od złożenia skargi do sądu administracyjnego do wydania wyroku upływa nie mniej niż pół roku (zasada ta tym bardziej dotyczy orzeczeń NSA). Dane pokazuje tabela 1.

Rzuca się w oczy systematyczny spadek liczby decyzji administracyjnych, wydawanych przez organy PSP w pierwszej instancji (kol. 2 i 5). W ślad za tym wyraźnie zmalała liczba odwołań od tych decyzji. Jednocześnie nastąpił znaczny spadek liczby decyzji utrzymanych w mocy przez organy II instancji (kol. 8). Można w tym upatrywać bardzo ostrożnego działania organów drugiej instancji w trybie odwoławczym, utrzymujących w mocy tylko te decyzje organów pierwszej instancji, co do których nie ma istotnych wątpliwości, że zostały prawidłowo zastosowane nie tyle nawet przepisy merytoryczne, co przede wszystkim – procedury administracyjne.

Choć zmniejszyła się ogólna liczba wydawanych decyzji, a liczba decyzji utrzymanych w mocy jest najmniejsza od lat, nie należy spodziewać się spadku liczby skarg do sądów administracyjnych. W ostatnich latach organy PSP coraz częściej prowadzą postępowanie w sprawach będących polem największego konfliktu między interesem społecznym – reprezentowanym przez PSP, a interesem indywidualnym kontrolowanych podmiotów. Chodzi o realizację pracochłonnych i czasochłonnych obowiązków, które wiążą się z wysokimi kosztami. Są to na przykład sprawy wysokich budynków mieszkalnych wielorodzinnych związane z zagrożeniem życia ludzi, brakiem dróg pożarowych i zaopatrzenia w wodę do gaszenia pożaru.
Jednocześnie podmioty zobowiązywane decyzjami organów PSP do wykonywania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej mają coraz większą świadomość prawną. Sprzyja temu powszechny dostęp do bazy orzeczeń NSA i WSA, w której łatwo znaleźć wzorce działań pomagające skutecznie podważać decyzje organów PSP, szczególnie, że w latach 2007-2011 doszło do utrwalenia niekorzystnej linii wyroków NSA w tych sprawach.

W ostatnim czasie można jednak zaobserwować coraz więcej korzystnych dla PSP orzeczeń – w porównaniu do lat ubiegłych zapadło więcej wyroków WSA w sprawach o dużym ciężarze gatunkowym w pełni uznających racje organów PSP.