PSP lekarstwem na kryzys?

Działania ratownicze podczas powodzi, likwidacja zagrożeń po przejściu żywiołu, łagodzenie skutków niszczycielskiej wody oraz wsparcie dla poszkodowanych – to standard działań straży pożarnej. Tegoroczna powódź, spowodowana wyjątkowo obfitymi opadami deszczu, których sprawcą był niż genueński, przyniosła jednak dodatkowe, nieoczekiwane wyzwania dla naszej formacji. W czterech gminach pełnomocnikami ds. usunięcia skutków żywiołu zostali oficerowie PSP.

W związku z ogromną skalą zniszczeń, która dotknęła w sposób szczególny kilka gmin na południu Polski, minister spraw wewnętrznych i administracji Tomasz Siemoniak zawiesił uprawnienia burmistrzów czterech gmin w zakresie działań prowadzonych w celu zapobieżenia skutkom powodzi i ich usunięcia, wyznaczając do tej roli pełnomocników spośród oficerów Państwowej Straży Pożarnej. Jako pierwsze wsparcie pełnomocnika zyskały dwie gminy – Lądek-Zdrój i Stronie Śląskie. Decyzja została podjęta na wniosek wojewody, po konsultacji z komendantem głównym PSP i uzyskała aprobatę premiera.

Podstawowym zadaniem pełnomocnika było objęcie nadzoru nad zasobami skierowanymi do usuwania skutków powodzi, aby zoptymalizować pomoc dla poszkodowanej ludności w zniszczonych przez żywioł miejscowościach. Każdego dnia w obu gminach działania prowadziło przeszło 2 tys. żołnierzy Wojsk Obrony Terytorialnej oraz wojsk inżynieryjnych, ponad 500 strażaków, policjantów, strażników granicznych, strażników miejskich, a także kilkuset wolontariuszy. Był to ogromny potencjał różnych formacji i podmiotów cywilnych, którego skuteczne funkcjonowanie wymagało zapewnienia koordynacji i współpracy. Aby temu zadaniu sprostać, wyznaczony pełnomocnik jeszcze przed dotarciem na miejsce działań poprosił o wsparcie doświadczonymi strażakami z terenu Polski, w celu utworzenia sztabów kryzysowych.

Trzon organizacyjny tych sztabów stanowili funkcjonariusze mający wiedzę i umiejętności zdobyte podczas działań poza granicami kraju, z grup poszukiwawczo-ratowniczych i modułów międzynarodowych. Strażacy ci odbyli również szkolenia w ramach systemów pomocy międzynarodowej i współpracy w kraju dotkniętym katastrofą z lokalnymi służbami ratowniczymi i administracją oraz międzynarodowymi strukturami ratowniczymi i ochrony ludności. Szkolenia te dają dużo szerszą perspektywę i stanowiły zdaniem pełnomocnika największą szansę na właściwą organizację pracy i sprostanie oczekiwaniom, przed którymi stanęła Państwowa Straż Pożarna. Niebagatelne znaczenie miało również dotychczasowe doświadczenie zawodowe strażaków, zdobyte podczas udziału w dużych i złożonych akcjach ratowniczo-gaśniczych na terenie kraju.

Kolejnym krokiem był wybór miejsca i organizacja pracy sztabów, na które obrano pomieszczenia w obiektach urzędów miejsko-gminnych. Zapewniło to bieżącą współpracę i szybką wymianę informacji z burmistrzami i pracownikami administracyjnymi, jednak wymagało pozyskania niezbędnych narzędzi sztabowych: map, tablic, flipchartów. Laptopy stanowiły indywidualne wyposażenie skierowanych do pracy sztabowej funkcjonariuszy. Na potrzeby pracy sztabów  zadysponowano samochody dowodzenia i łączności, wykorzystując częściowo ich zasoby do łączności ze sztabami wyższego szczebla w systemach wideokonferencyjnych. Nie wystąpiła konieczność organizacji łączności i przekazywania informacji w typowym dla działań ratowniczo-gaśniczych zakresie. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że równolegle ze sztabami kryzysowymi na terenie obu gmin funkcjonowały przez pierwsze dwa tygodnie sztaby PSP koordynujące działania jednostek ochrony przeciwpożarowej.

Organizacja pracy w sztabie kryzysowym

Powołanie sztabów kryzysowych umożliwiło stworzenie platformy wymiany informacji na temat realizowanych i planowanych zadań, koordynacji tych przedsięwzięć, a także bieżącego  kanalizowania strumieni informacji i zarządzania nimi. Było też istotnym wsparciem dla zespołów zarządzania kryzysowego powołanych przez pełnomocnika w obu gminach. Kluczowym zadaniem było podzielenie zespołu sztabowego ze względu na obszary, jakimi miał się zajmować. Funkcjonariusze PSP ściśle współpracowali ze specjalistami i kierującymi poszczególnymi zadaniami (wśród nich: inżynierami cywilnymi i wojskowymi, urzędnikami miasta i gminy, kierownikami nadzorującymi naprawy poszczególnych instalacji komunalnych itp.) w obszarach takich jak ratownictwo, bezpieczeństwo, infrastruktura komunalna i drogowa itd.

1. Struktura organizacyjna sztabu kryzysowego

Schemat 1 obrazuje strukturę sztabu kryzysowego. Przy jej tworzeniu kierowano się zadaniami, które zostały przed nim postawione. Jako że katalog zadań do realizacji był obszerny i z każdym dniem ulegał zmianie (głównie powiększeniu), zdecydowano się zmodyfikować przyjętą w krajowym systemie ratowniczo-gaśniczym (KSRG) strukturę, wykorzystując doświadczenia i wiedzę z zakresu funkcjonowania sztabów w ramach systemu ICS [1] oraz FwDV 100 [2].

Pierwsza z komórek sztabu, tj. planowanie i analiza, zajmowała się gromadzeniem, przetwarzaniem i analizowaniem informacji, przekazywaniem wniosków i propozycji rozwiązania zadań oraz zarządzaniem przepływem informacji w sztabie i poza nim. Najważniejszą z komórek sztabu z organizacyjnego punktu widzenia stanowił zespół operacyjny. Był to najbardziej rozbudowany zespół, który odgrywał kluczową rolę w efektywnym wykonywaniu zaplanowanych działań. To tutaj następowała realizacja i koordynacja pomiędzy poszczególnymi szefami zadań zleconych i wypracowanych podczas odpraw zespołów zarządzania kryzysowego.

W ramach zespołu operacyjnego pracowało kilka podzespołów, odpowiedzialnych m.in. za: ratownictwo (PSP), bezpieczeństwo publiczne (Policja), działania pomocowe, oczyszczające (Wojska Obrony Terytorialnej), infrastrukturę drogową (wojska inżynieryjne), infrastrukturę wodno-kanalizacyjną, elektryczną, gazową, pomoc społeczną itd. Część służb i podmiotów uczestniczących w działaniach posiłkowała się własnymi, odrębnymi sztabami, które zostały nazwane sztabami operacyjnymi. Kluczowym czynnikiem w zespole operacyjnym sztabu kryzysowego była dbałość o właściwą komunikację i przepływ informacji nie tylko w pionie (pomiędzy sztabem kryzysowym a operacyjnymi), ale, co może najważniejsze, także w poziomie.

2. Struktura zespołu operacyjnego podzielona na poszczególne podzespoły

Kolejnym istotnym elementem sztabu był zespół logistyczny. Do jego głównych zadań należały m.in.: inwentaryzacja potrzeb służb pomocowych (paliwo, jedzenie, zakwaterowanie, sprzęt itd.), zidentyfikowanie i zebranie potrzeb mieszkańców, prowadzenie magazynów z pomocą humanitarną, a także zorganizowana dystrybucja tej pomocy. Zespół w celu lepszej koordynacji i realizacji zadań został również podzielony na podzespoły.

Aby zachować wysoką sprawność działań sztabu, jako odrębny obszar kompetencyjny wydzielono finanse. Z racji znacznego rozmiaru strat powodziowych oraz potrzeby finansowania wielu przedsięwzięć realizowanych w ramach zarządzania kryzysowego postanowiono, by zespołem  kierował urzędnik Urzędu Miasta i Gminy, mający kwalifikacje i doświadczenie w zakresie zarządzania budżetem samorządu lokalnego.

W ramach kolejnej komórki realizowano zadania z zakresu przygotowywania komunikatów medialnych, informacji dla mieszkańców, a także treści publikowanych w mediach społecznościowych. Zespół działał niezależnie od oficera prasowego, który stanowił bezpośrednie i ciągłe wsparcie pełnomocnika.

Ostatnią wydzieloną komórką była komórka IT, odpowiedzialna za przygotowanie środowiska teleinformatycznego na potrzeby sztabu kryzysowego. Początkowo, ze względu na ogromne zniszczenia w infrastrukturze teleinformatycznej, spodziewano się jej dużego obciążenia pracą.  Jednak w rzeczywistości komórka ta okazała się najmniej obciążona i jej zadania docelowo zostały przejęte przez inny zespół.

Koordynacja pracy sztabu kryzysowego leżała w rękach zastępcy pełnomocnika, który został wskazany jako szef sztabu. Aby zadbać o wszechstronną i pełną realizację zadań, do pracy w sztabach kryzysowych lub szerzej – zespołach zarządzania kryzysowego, zapraszano dodatkowe osoby. Jako przykład można podać wolontariuszy, sołtysów czy pracowników wydziałów bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego urzędów wojewódzkich z Poznania i Olsztyna, którzy na prośbę pełnomocnika zostali oddelegowani do pracy sztabu. Złożoność sytuacji, mnogość problemów o różnej skali oraz ogromna dynamika charakteryzująca tę sytuację wymagały od zespołu sztabowego dużej elastyczności i zdolności do szybkiego podejmowania decyzji przy braku wystarczającej liczby danych, a tym samym – dużym ryzyku decyzyjnego błędu. Z tego typu sytuacjami funkcjonariusze PSP spotykają się dość często podczas działań ratowniczo-gaśniczych, ich kompetencje były więc bardzo pomocne w pracy sztabów kryzysowych i zespołów zarządzania kryzysowego.

Bardzo istotny element koordynacji pracy wszystkich podmiotów – uczestników działań w terenie – stanowiły odprawy zespołów zarządzania kryzysowego. Odbywały się dwa razy dziennie (rano i wieczorem). Na odprawach wyznaczano zadania na dany dzień oraz szczegółowo omawiano ich realizację, rozwiązywano pojawiające się problemy, określano kolejne cele do osiągnięcia.

Najważniejsze wyzwania

Pełnomocnicy – oficerowie PSP stanęli przed koniecznością sprostania wielu niełatwym zadaniom. Można wymienić co najmniej kilka aspektów zdarzenia, które nastręczały dużych trudności.

Skala zdarzenia

Rozmiar klęski żywiołowej w gminach, które zostały nią dotknięte najbardziej, nie miał porównania z tym, czego doświadczyli mieszkańcy tych terenów kiedykolwiek wcześniej – zarówno jeśli chodzi o wielkość zalanego obszaru, jak i rodzaj zdarzenia.

W obu gminach zniszczenia obejmowały kilkanaście miejscowości oraz obszar na długości ponad 30 km wzdłuż koryt rzek. Zniszczone zostały m.in.:

• budynki (łącznie ponad 200 budynków zakwalifikowano jako zagrażające bezpieczeństwu i wprowadzono zakaz ich użytkowania);
• drogi (w wielu miejscach rwący nurt wezbranych rzek wymył drogi nawet na długości ponad 100 m, powodując wyrwy nierzadko na całej szerokości i uniemożliwiając jakikolwiek przejazd);
• mosty (zniszczonych zostało ponad 30 mostów na drogach publicznych, nie licząc przepraw na dojazdach do gospodarstw prywatnych);
• brzegi rzek (uszkodzone, zarwane brzegi, umocnienia, mury oporowe, grożące osuwiskami i dalszymi uszkodzeniami budynków);
• infrastruktura komunalna:
  • kanalizacyjna – poprzerywana w wielu miejscach, zamulona, zagruzowana, uszkodzone w znacznym stopniu oczyszczalnie ścieków, a także zalane, zamulone, zagruzowane przydomowe szamba,
  • elektryczna – zerwane linie energetyczne, uszkodzenia przyłączy do obiektów (około 60% odbiorców było pozbawionych energii elektrycznej),
  • wodociągowa – uszkodzone wodociągi (około 50% odbiorców pozbawionych wody wodociągowej), zniszczone, zanieczyszczone studnie przydomowe (łącznie uszkodzonych ponad 500 przydomowych ujęć wody),
  • gazowa – uszkodzone gazociągi średniego i niskiego ciśnienia, zniszczone stacje redukcyjne gazu (100% odbiorców pozbawionych gazu),
  • telekomunikacyjna – ograniczenia w zasięgach sieci GSM, zerwane przewody światłowodowe będące w niektórych miejscowościach jedynym nośnikiem łączności.

Potencjał osobowy formacji

Wyzwaniem dla osób odpowiedzialnych za zarządzanie kryzysowe była także liczebność skierowanych do działań sił i środków. Koordynacja i właściwe wykorzystanie zasobów ludzkich służb uczestniczących w oczyszczaniu pozostałości popowodziowych oraz w odbudowie sieci drogowej i podstawowych funkcjonalności instalacji komunalnych wymagały dużego zaangażowania oraz kreatywności sztabów, które codziennie w każdej z gmin koordynowały pracę przeszło półtora tysiąca osób z różnych formacji, mających odmienne zasady funkcjonowania.

Działania prowadzone na tak wielu frontach jednocześnie przy ograniczeniach w przejezdności dróg przysparzały wielu trudności. Konieczne było wielokrotnie synchronizowanie poszczególnych odcinków robót, kierowanie ruchem, organizowanie objazdów, wyłączanie z eksploatacji odcinków dróg, wzdłuż których prowadzono naprawę uszkodzonych rurociągów, zgrywanie prac naprawczych w tym samym obszarze na różnych instalacjach. Ciężki sprzęt transportowy wykorzystywany przy naprawie i odtwarzaniu dróg dodatkowo osłabiał nadwyrężone przez powódź szlaki komunikacyjne, które po pewnym czasie wymagały wzmocnienia. Do tego dochodziły utrudnienia komunikacyjne związane z tzw. turystyką katastrof i pseudowolontariatem (czyli ludźmi, którzy pod pozorem pomocy chcieli jedynie zaistnieć w mediach społecznościowych).

Organizacja na ogromną skalę wywozu odpadów

Konieczne było rozwiązanie problemu niedoboru samochodów do transportu odpadów, miejsc tymczasowego składowania śmieci wraz z odpowiednim utwardzeniem terenu, ograniczeń związanych z limitami przyjęcia, systemu załadunku. Dzięki otwartości na nieszablonowe rozwiązania jednej z firm zajmujących się dystrybucją złomu z innego województwa sprowadzono żuraw hydrauliczny z wielopalczastym chwytakiem, który znacznie przyspieszył załadunek odpadów. Szybkie uprzątnięcie zalegających śmieci i dezynfekcja zarówno budynków, jak i terenów popowodziowych, zapobiegły zagrożeniu epidemicznemu.

Logistyka

Do działań wykorzystywano dziesiątki koparek, spychaczy, ładowarek, wywrotek i innych specjalistycznych pojazdów. Wymagało to koordynacji prac inżynieryjnych, ale również sprawnie działającego systemu dystrybucji paliwa. Inny z kolei problem, który należało szybko rozwiązać przy tak dużej liczbie uczestników akcji, stanowiła organizacja sanitariatów, co w gminach oddalonych od centrów dużych miast nie było prostą sprawą. Sprowadzono zatem i rozstawiono w obu gminach przeszło 100 przenośnych toalet, których stałą obsługę należało uwzględnić w całym procesie logistycznym. Organizacja i dystrybucja posiłków przy takiej skali zaangażowania ludzi również stanowiła duże wyzwanie.

Istotne było też oznaczenie miejsc niebezpiecznych – z uwagi na rozległość zniszczonego terenu wymagało to dużego wysiłku i zaangażowania. Z początku oznakowane były taśmami, ale później, ze względu na nietrwałość tej metody, konieczne okazały się wygrodzenia w postaci barierek drewnianych, metalowych czy barier drogowych.

Organizacja pomocy medycznej, humanitarnej i społecznej

Zniszczenia infrastruktury drogowej znacznie wydłużały czas dotarcia zespołów PRM, a skala zniszczeń i liczba osób zaangażowanych w usuwanie skutków powodzi generowała dodatkowe zagrożenie urazami. Z tego też powodu postawiono dwa przenośne komponenty medyczne oraz zapewniono kilka zespołów ratownictwa medycznego (poza systemem PRM). Łącznie przeprowadzono prawie 700 interwencji medycznych.

Pomoc humanitarna to kolejny istotny element, z jakim wcześniej nie mieliśmy do czynienia na taką skalę jako służba. Zorganizowano kilka punktów dystrybucji pomocy wraz z całym system ewidencji, dzięki któremu zminimalizowano próby oszustw i wyłudzeń. Przypadki takie wcale nie były rzadkością, zwłaszcza w odniesieniu do bardziej wartościowego sprzętu. W ramach organizacji tego elementu należało uwzględnić aktualne potrzeby i przewidywać te, które pojawią się w najbliższym czasie. Dla zobrazowania sytuacji można podać jeden z wielu przykładów, czyli dostarczanie wody pitnej. O ile w pierwszych dniach po katastrofie była to kluczowa potrzeba, o tyle w kolejnych woda stanowiła problem, gdyż zapotrzebowanie ustało, a w hubach pomocowych zalegały setki palet, blokując możliwość przyjęcia kolejnych potrzebnych towarów.

Konieczne było też wsparcie ośrodków pomocy społecznej przy realizacji wniosków o pomoc doraźną, na którą składały się: zasiłek celowy na pomoc doraźną, zasiłek powodziowy, zasiłek na odbudowę budynku mieszkalnego, zasiłek na odbudowę budynku gospodarczego. Kilku pracowników w obu gminach nie było w stanie sprostać skali przedsięwzięcia (przeszło 5 tys. wniosków), prowadząc jednocześnie niezbędne prace w komisjach do spraw szacowania strat. Konieczne było oddelegowanie żołnierzy WOT, a także zorganizowanie dodatkowych pracowników z poziomu starostwa powiatowego.

Zarządzanie emocjami

Kondycja emocjonalna mieszkańców i bezpośrednio pracowników urzędów również stanowiła ważny aspekt, który należało uwzględnić przy organizacji działań. Nigdy do tej pory nie spotkaliśmy się z tak powszechnym i wszechobecnym zwątpieniem, poczuciem niemocy i beznadziei. Według hierarchii ludzkich potrzeb zobrazowanych w piramidzie Maslowa potrzeby fizjologiczne i poczucie bezpieczeństwa są tymi podstawowymi, najważniejszymi, a to właśnie ich zaspokojenie zostało mocno zaburzone, dlatego wszelkie działania realizowane były z dużą empatią. Na bazie Wojewódzkiego Centrum Psychiatrii Długoterminowej w Stroniu Śląskim powstał system pomocy psychologicznej, z dużym udziałem psychologów PSP. Sam system ewidencji pomocy w hubach wywoływał czasem wybuchy emocji i wymagał wyjaśnienia poszkodowanym celowości zbieranych informacji.

Innym przykładem był wzrost napięcia wśród mieszkańców spowodowany zakazami użytkowania zniszczonych mieszkań. Aby zapobiec wzrostowi negatywnych emocji, stworzono trzyosobowe zespoły, złożone z inżyniera budowlanego, psychologa i strażaka. Ich zadaniem było dotarcie do każdego mieszkańca, który otrzymał taki zakaz. Przy dużej otwartości i zrozumieniu dla ludzkich tragedii należało jednocześnie zachować czujność i asertywność, ponieważ zdarzały się przypadki chęci wykorzystywania pomocy ponad miarę.

Zarządzanie informacją

Sprawna komunikacja ze społecznością odgrywała niebagatelną rolę, wpływając na skuteczność działań. W celu dotarcia do wszystkich mieszkańców wykorzystywano różnorodne źródła przekazu, w tym: urząd  (informacje przekazywane bezpośrednio przez pracowników), wytypowanych żołnierzy WOT, strażaków w sztabie, uruchomioną infolinię dla mieszkańców, tablice ogłoszeń w urzędzie i przed nim, ulotki informacyjne, stronę internetową i media społecznościowe urzędu, kościół, zespoły interwencyjne skierowane do osób pozostających poza miejscem zamieszkania, briefingi prasowe. Szybko dało się zauważyć, że informacja przekazywana jako tekst opisujący dane przedsięwzięcie jest słabo przyswajana, dlatego dokładano starań, aby instrukcje maksymalnie upraszczać, formułować w sposób schematyczny i obrazkowy.

Podsumowując

Działania kryzysowe miały na celu: odbudowę podstawowych funkcjonalności instalacji komunalnych, przywrócenie przejezdności dróg, zapewnienie bezpieczeństwa przez identyfikację i odseparowanie miejsc niebezpiecznych, niedopuszczenie do powstania zagrożenia epidemiologicznego, a także udzielenie pomocy medycznej, humanitarnej i wsparcia psychologicznego. Nietypowy charakter zadania polegał na konieczności wyjścia poza zasady obowiązujące w Państwowej Straży Pożarnej, związane z kierowaniem i organizacją działań ratowniczo-gaśniczych oraz spojrzenie na występujące problemy znacznie szerzej, jednak opierając się na pewnych schematach i standardach wyniesionych ze służby. Zasadniczym przepisem na powodzenie powierzonej misji była koncentracja na celu i poszukiwanie skutecznych rozwiązań istniejących i wciąż pojawiających się problemów, zbudowanie dobrze funkcjonującego zespołu z bardzo różnorodnych podmiotów, wzajemne wsparcie oferowane przez wszystkich uczestników działań, wykluczenie konkurowania między nimi oraz tworzenie poczucia misji i jedności.

Największą nagrodą były widoczne każdego dnia postępy w pracach oraz możliwość obserwacji, jak smutne i zmęczone twarze mieszkańców oraz pracowników urzędów stopniowo rozświetla promyk uśmiechu i nadziei na przyszłość.

nadbryg. Michał Kamieniecki jest warmińsko-mazurskim komendantem wojewódzkim PSP,
a st. bryg. Tomasz Grelak zastępcą wielkopolskiego komendanta wojewódzkiego PSP

Przypisy

[1] Incident Command System – system zarządzania zdarzeniami, wykorzystywany m.in. w USA.
[2] Feuerwehrdienstvorschrift 100: Führung und Leitung im Einsatz – Führungssystem (Dowodzenie i kierowanie w działaniach) – przepisy wewnętrzny regulujący system dowodzenia w straży pożarnej w Niemczech.