Nowa ustawa – nowe wyzwania

17 grudnia 2024 r. prezydent RP podpisał od dawna wyczekiwany przez społeczeństwo akt prawny – ustawę o ochronie ludności i obronie cywilnej, która zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2025 r. To jeden z najważniejszych projektów legislacyjnych, który ureguluje system ochrony ludności i obrony cywilnej w Polsce, a dzięki przyjętym rozwiązaniom przyczyni się do wzmocnienia odporności naszego państwa na zagrożenia oraz wpłynie na zwiększenie bezpieczeństwa obywateli.

Ochrona ludności stanowi jeden z podstawowych obowiązków państw europejskich. Jej celem jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego, mienia i dziedzictwa kulturowego oraz środowiska w sytuacjach zagrożeń naturalnych lub spowodowanych przez człowieka. Do tej drugiej kategorii współcześnie zaliczyć można zagrożenia asymetryczne, terrorystyczne, cybernetyczne, hybrydowe oraz inne, obejmujące w szczególności zagrożenia militarne o gwałtownym i niszczycielskim oddziaływaniu na ludzi, infrastrukturę i środowisko naturalne.

Należy zaznaczyć, że zadania ochrony ludności daleko wykraczają poza sferę ratownictwa i pomocy humanitarnej, bowiem będą obejmowały również inne obszary życia społecznego, gospodarczego oraz edukację. Nowe uregulowania przewidują zapewnienie bezpieczeństwa  osobom z niepełnosprawnościami.

W sytuacji wprowadzenia stanu wojennego i w czasie wojny ochrona ludności zostanie przekształcona w obronę cywilną.

Projektowana ustawa reguluje całość tej problematyki w sposób zadaniowy, przypisując organom oraz podmiotom odpowiedzialnym konkretne zadania i obowiązki. Prace nad ustawą nabrały szczególnie dużego znaczenia po wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie, ale również w związku z sytuacją panującą na wschodniej granicy Polski oraz podczas ostatniej powodzi na terenie naszego kraju. Obszar ochrony ludności i obrony cywilnej od dłuższego czasu wymagał kompleksowej regulacji. Wejście w życie ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny dodatkowo spowodowało lukę prawną w tym zakresie, w jej wyniku usunięte zostały bowiem przepisy dotyczące funkcjonowania obrony cywilnej oraz szefa Obrony Cywilnej Kraju.

Jak poważnym zagrożeniem są powodzie, przekonaliśmy się ponownie we wrześniu tego roku. Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej reguluje również postępowanie w przypadku katastrof naturalnych

fot. arch. KW PSP w Szczecinie

Ustawa określa zadania dotyczące ochrony ludności i obrony cywilnej oraz wskazuje organy i podmioty realizujące te zadania, a także sposób ich planowania. Obejmie również zagadnienia dotyczące ewakuacji ludności z miejsca zagrożonego i przyjęcia jej w miejscu bezpiecznym, zarówno w czasie wojny, jak i w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej. Opisuje też zasady funkcjonowania systemów wykrywania zagrożeń, powiadamiania, ostrzegania i alarmowania ludności. Ponadto ujmuje zasady użytkowania i ewidencjonowania zasobów, standaryzuje warunki techniczne obiektów zbiorowej ochrony. To szczególnie istotne, ponieważ sfera funkcjonowania budowli ochronnych od przeszło 30 lat nie była regulowana w polskim prawie. W akcie tym ujęto również zasady funkcjonowania i organizację obrony cywilnej oraz sposób powoływania personelu do pełnienia w niej służby. Bardzo ważnym aspektem jest uwzględnienie kwestii finansowania ochrony ludności i obrony cywilnej, na realizację których przewidziano corocznie środki w wysokości nie niższej niż 0,3% produktu krajowego brutto.

Opracowanie tego aktu prawnego wymagało współpracy organów administracji rządowej, środowisk samorządowych oraz akademickich. Uwzględniono w tym procesie licznie reprezentowane organizacje pozarządowe oraz propozycje obywateli, którzy indywidualnie przekazywali swoje spostrzeżenia w toku prac nad projektem ustawy.

Celem ustawy jest wypełnienie społecznego zapotrzebowania na bezpieczne i odporne środowisko cywilne w obliczu zagrożeń militarnych i pozamilitarnych.

Ustawa w szczegółach

Konstrukcja systemu ochrony ludności została oparta na istniejących strukturach. Zakłada wykorzystanie jako głównego filaru potencjału krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (KSRG), szczególnie Państwowej Straży Pożarnej (PSP) i ochotniczych straży pożarnych (OSP), w dużej mierze z uwagi na jego atuty, takie jak potencjał, sprawność dysponowania oraz gotowość do natychmiastowego użycia. Do dyspozycji systemu pozostają 504 jednostki ratowniczo-gaśnicze PSP i blisko 30 000 zawodowych strażaków, a także 5155 jednostek OSP włączonych do KSRG i prawie 250 000 wszystkich druhów OSP uprawnionych do udziału w działaniach ratowniczych. System dysponuje aktualnie 195 specjalistycznymi grupami ratowniczymi, m.in. ratownictwa chemiczno-ekologicznego, technicznego, wodno-nurkowego, wysokościowego i poszukiwawczo-ratowniczymi. Do wykorzystania są też siły przygotowane do użycia w ramach odwodów operacyjnych komendanta głównego PSP i komendantów wojewódzkich PSP. Ustawodawca w nowych uregulowaniach uwzględnił współpracę struktur zarządzania kryzysowego, Systemu Powiadamiania Ratunkowego, Państwowego Ratownictwa Medycznego, podmiotów leczniczych, wielu organizacji pozarządowych, jak TOPR, GOPR, SAR oraz innych służb, inspekcji i straży.

Rządowy projekt ustawy jako jeden z najważniejszych w tej kadencji przygotowany został przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, przy wiodącej roli podsekretarza stanu Wiesława Leśniakiewicza oraz jego zespołu, a także w dużej mierze przy współudziale Komendy Głównej PSP. Prace nad ustawą w Państwowej Straży Pożarnej prowadzone były pod kierownictwem komendanta głównego PSP nadbryg. dr. inż. Mariusza Feltynowskiego oraz pod bezpośrednim nadzorem jego zastępcy nadbryg. mgr inż. Józefa Galicy. Całość prac koordynowało Biuro Ochrony Ludności Komendy Głównej PSP pod przewodnictwem dyrektora biura st. bryg. mgr. inż. Mariusza Lenartowicza, które wypracowywało również szczegółowe kierunki i rozwiązania prawne. W przygotowanie projektu ustawy zaangażowane były również wszystkie biura Komendy Głównej PSP oraz Akademia Pożarnicza. W procesie konsultacji uczestniczyły komendy wojewódzkie PSP, strona społeczna i Zarząd Główny Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP.

Podczas przygotowań szczegółowych rozwiązań założono, że w przypadku wprowadzenia stanu wojennego i w czasie wojny ochrona ludności stanie się obroną cywilną. Będzie miała na celu ochronę ludności cywilnej przed zagrożeniami wynikającymi z działań zbrojnych i ich konsekwencjami. Nowe regulacje przewidują m.in. powstanie korpusu ochrony cywilnej, który w razie powstania konfliktu zbrojnego przekształci się w korpus obrony cywilnej. Warto zauważyć, że zdecydowana większość zadań realizowanych obecnie przez jednostki ochrony przeciwpożarowej pokrywa się z zadaniami obrony cywilnej wynikającymi z protokołu dodatkowego pierwszego do konwencji genewskich. Zadania obrony cywilnej to m.in.: służba ostrzegawcza, ewakuacja, ratownictwo, służby medyczne, wraz z pierwszą pomocą, walka z pożarami, wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych, doraźna pomoc dla przywrócenia i utrzymania porządku w strefach dotkniętych klęskami.

W kontekście nowych zagrożeń i wyzwań można natomiast spodziewać się nowych zadań. Trzeba zauważyć, że straż pożarna działała już w takich obszarach, choćby zaraz po wybuchu konfliktu w Ukrainie, czego przykładem był udział w pracach i organizacji punktów recepcyjnych na dworcach kolejowych oraz autobusowych, pomoc w transporcie, przeładunkach, a także w działaniach realizowanych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej podczas pandemii COVID-19.

Ustawa zakłada również utworzenie Systemu Bezpiecznej Łączności Państwowej, który zapewni ciągłość funkcjonowania administracji państwowej oraz zagwarantuje sprawne i nowoczesne funkcjonowanie systemów łączności, a także współpracę administracji publicznej, służb podległych MSWiA z systemami podległymi MON. Stworzy możliwość sprawnego i skutecznego ostrzegania, powiadamiania i alarmowania ludności o zagrożeniach oraz skomunikowania organów państwowych i podmiotów ochrony ludności w wykonywaniu zadań ochrony ludności i obrony cywilnej.

W sposób szczególny ustawa ureguluje również kwestie obiektów zbiorowej ochrony. Wydane zostanie rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie warunków technicznych dla budowli ochronnych i ich użytkowania. Uregulowane zostaną zagadnienia budowli ochronnych, czyli schronów i ukryć oraz miejsc doraźnego schronienia. Umożliwi to precyzyjne ustalenie liczby budowli, dzięki czemu w przyszłości można będzie stworzyć np. aplikację umożliwiającą w sytuacji zagrożenia, w chwili ogłoszenia alarmu, przesyłanie społeczeństwu komunikatów wskazujących lokalizację najbliższego miejsca schronienia. Centralną ewidencję obiektów zbiorowej ochrony będzie prowadził komendant główny PSP. Zagadnienie budownictwa ochronnego nie było uregulowane w polskim systemie prawnym od dziesięcioleci, a obiekty tego typu dla ludności cywilnej nie były w tym okresie budowane.

Głównymi organami ochrony ludności będą: wójt, starosta, wojewoda, minister właściwy do spraw wewnętrznych oraz inni ministrowie. W ustawie uwzględniona została również rola marszałka województwa.

Rola PSP

Z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej komendantowi głównemu PSP przypadną ważne zadania. Przede wszystkim będzie on odpowiadał za organizację szeroko rozumianej sfery reagowania oraz współdziałanie w procesie udzielania pomocy humanitarnej i pomocy doraźnej. Będzie też realizował istotne zadania związane z budowaniem systemu ostrzegania i alarmowania, które tak naprawdę już się rozpoczęły.

Obecnie w Komendzie Głównej PSP realizowany jest, przy wiodącej roli Biura Ochrony Ludności i Biura Informatyki i Łączności, projekt pt. „Rozbudowa systemu ostrzegania i alarmowania”, ujęty w ramach programu MSWiA pn. „Odporność na kryzys – optymalizacja infrastruktury służb państwowych odpowiedzialnych za bezpieczeństwo” opracowany na potrzeby Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności. Jest to najbardziej innowacyjne, a zarazem najbardziej złożone organizacyjnie i zaawansowane technologicznie przedsięwzięcie na rzecz budowania nowoczesnego, powszechnego systemu ochrony ludności realizowane w 30-letniej historii Państwowej Straży Pożarnej. Ma doprowadzić do zmodernizowania i zintegrowania istniejących elementów ostrzegania i alarmowania ludności znajdujących się w jednostkach ochrony przeciwpożarowej w wybranych 4060 lokalizacjach na terenie całego kraju, tworząc pierwszy w kraju jednolity i skuteczny system dostosowany do funkcjonowania podczas pokoju oraz w stanach nadzwyczajnych i w czasie konfliktu zbrojnego. Projekt zakłada wymianę analogowych syren alarmowych na cyfrowe, wyposażenie wybranych punktów w kompatybilny sprzęt i oprogramowanie oraz zakup urządzeń umożliwiających szyfrowanie transmisji radiowej i transmisję IP.

Gotowość Państwowej Straży Pożarnej do realizacji powierzonych zadań osiągana będzie etapowo, w miarę otrzymywania przez nią nowych etatów, a pełna nastąpi po zakończeniu procesu wzmocnienia kadrowego. Podkreślano to wielokrotnie m.in. na odprawach służbowych z udziałem ministra spraw wewnętrznych i administracji, kierownictwa Komendy Głównej PSP i komendantów wojewódzkich PSP. W związku z tym przyjęto plan wzmocnienia kadrowego PSP w latach 2025-2028 w łącznej liczbie 2145 etatów.

Zadania na najbliższy czas

Podstawą finansowania realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej będzie Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej, opracowywany na okres 4 lat. W ramach pierwszego programu planowane są następujące zadania:

• Realizacja projektu systemu alarmowania, ostrzegania i powiadamiania ludności, niezbędnego dla zwiększenia bezpieczeństwa obywateli i skuteczności reagowania na sytuacje kryzysowe. Zakłada się modernizację i zastosowanie nowych technologii służących alarmowaniu, ostrzeganiu i powiadamianiu o zagrożeniach w ramach ochrony ludności i zadań obrony cywilnej.
• Edukacja społeczeństwa w zakresie umiejętności przetrwania w warunkach kryzysu i bezpiecznych zachowań w sytuacji zagrożenia. Proces kształcenia obejmie m.in. ok. 450 tys. uczniów rocznie. Dodatkowo w Akademii Pożarniczej planuje się kształcenie na potrzeby ochrony ludności i obrony cywilnej.
• Przeszkolenie personelu w zakresie rozwiązań organizacyjno-prawnych ochrony ludności (w tym zadań obrony cywilnej). Będzie to związane również z doposażeniem Akademii i szkół pożarniczych w sprzęt szkoleniowy. Ponadto przewiduje się przeszkolenie jednostek ochrony przeciwpożarowej i szkolenie okresowe dla organów ochrony ludności na wszystkich poziomach.
• Prowadzenie badań, prac rozwojowych, projektów badawczych itp. w obszarze ochrony ludności. W ramach zadania planuje się prowadzenie działalności badawczo-rozwojowej stanowiącej podwaliny pod rozwój nowatorskich rozwiązań, metodologii i narzędzi stosowanych w ochronie ludności.
• Zakup pojazdów specjalnych w postaci dźwigów, podnośników i drabin, samochodów transportowych, pojazdów UTV, samobieżnych wielofunkcyjnych maszyn inżynieryjnych oraz innego sprzętu specjalistycznego. Przewiduje się również wymianę samochodów ratowniczo-gaśniczych, samochodów zaopatrzeniowych z HDS, cystern do przewozu wody, samobieżnych maszyn inżynieryjnych, samochodów dowodzenia i łączności, zestawów hydraulicznych łodzi ratowniczych, pomp, wysokiej wydajności agregatów prądotwórczych. Ponadto planowane jest doposażenie specjalistycznych grup poszukiwawczo-ratowniczych w sprzęt specjalistyczny.
• Zakup samochodów, naczep i przyczep na potrzeby transportu pomocy humanitarnej oraz zakup pojazdów ewakuacji medycznej. Planuje się zakup sprzętu transportowego na potrzeby transportu pomocy humanitarnej w zakresie realizacji zadań obrony cywilnej zgodnie z protokołem dodatkowym pierwszym do konwencji genewskich oraz zakup pojazdów ewakuacji medycznej wysokiej mobilności, małej ładowności, wyposażonych w urządzenia filtrowentylacyjne przeznaczone do prowadzenia ewakuacji osób poszkodowanych ze stref zagrożenia i zabezpieczenia medycznego działań ratowniczych w strefach rażenia.
• Zakup sprzętu do prowadzenia działań w warunkach wystąpienia zagrożeń hybrydowych, w tym chemicznych, biologicznych, radiacyjnych nuklearnych oraz związanych z eksplozją (CBRN), a także tych o charakterze militarnym lub terrorystycznym, do likwidacji skażeń i dekontaminacji. Planuje się zakup przyczep lub kontenerów ze sprzętem do dekontaminacji (sprzęt, infrastruktura), a także ubiorów zastępczych, folii NRC, zapasu ręczników papierowych, ligniny, gliceryny, alkoholu, sorbentów i środków powierzchniowo czynnych. Nastąpi ponadto zakup zbiorników na paliwo z dystrybutorem, mobilnych (kontenerowych) stacji paliw, mobilnych stacji uzdatniania wody, przyczep do dowożenia wody, kuchni polowych, kontenerów kwatermistrzowskich, sanitarnych, nośników kontenerowych z przyczepami, a także modernizacja i remonty obiektów PSP i OSP, w tym wyposażenie w systemy fotowoltaiczne i podtrzymania/magazynowania energii oraz budowa i modernizacja magazynów na sprzęt.
• Wyposażenie ratowników i personelu w dodatkowe środki ochrony indywidualnej, adekwatne i dostosowane do realizacji nowych zadań z zakresu obrony cywilnej, w tym prowadzenia działań ratowniczych w czasie wojny lub innego konfliktu zbrojnego. Przewidziano wyposażenie każdego strażaka PSP i OSP (OSP KSRG oraz spoza KSRG) w hełmy ochronne, kamizelki ochronne, gogle, komplet masek przeciwgazowych z filtropochłaniaczami, ubrania ochronne min. kat. III, umundurowanie specjalne i wyposażenie osobiste (dawkomierze, czujniki ruchu). Właściwe wyposażenie ratowników i personelu obrony cywilnej jest kluczowe dla zapewnienia bezpieczeństwa oraz efektywności i skuteczności w działaniach ratowniczych.
• Utrzymanie nowego sprzętu i wyposażenia. Wydatki z tym związane to m.in. koszt przeglądów, kalibracji, legalizacji, konserwacji, bieżącej eksploatacji, uzupełniania zużytych elementów wyposażenia, części oraz materiałów eksploatacyjnych.
• Oznakowanie personelu, obiektów, pojazdów PSP i OSP oraz przewidzianych do realizacji zadań obrony cywilnej na czas stanów nadzwyczajnych, stanu wojennego oraz wojny. Zachodzi konieczność jednoznacznego wizualnego wyodrębnienia organizacji obrony cywilnej, personelu, budynków i materiałów za pomocą międzynarodowego znaku graficznego obrony cywilnej, w postaci niebieskiego trójkąta równobocznego na okrągłym pomarańczowym tle. Przewiduje się objęcie oznakowaniem około 17 000 obiektów, 300 000 osób oraz ponad 40 000 pojazdów.
• Dofinansowanie budowy, modernizacji lub remontów budowli ochronnych, ich infrastruktury, przeznaczonych na potrzeby ochrony ludności, realizowanych przez jednostki sektora finansów publicznych, w tym jednostki samorządu terytorialnego.
• Utworzenie bazy i zaplecza poligonowego, infrastrukturalnego i edukacyjnego z wydatków bieżących na potrzeby ochrony ludności.
• Zapewnienie bezpiecznej łączności między służbami państwowymi i podmiotami ochrony ludności przy wykonywaniu zadań ochrony ludności i porządku publicznego za pomocą bezpiecznych cyfrowych, odpornych na zakłócenia kanałów łączności w sieci stacjonarnej, radiowej, komórkowej i satelitarnej z zachowaniem możliwości ostrzegania, powiadamiania i alarmowania ludności o zagrożeniach.
• Uzupełnianie na bieżąco zasobów podmiotów ochrony ludności (na katastrofy, zdarzenia masowe, wielkoobszarowe pożary, gwałtowne zjawiska atmosferyczne, zagrożenia CBRN).

Strażacy PSP i OSP prowadza działania ratownicze w przypadku różnego rodzaju groźnych zdarzeń. Na mocy ustawy do ich zadań dołączą te związane m.in. z udzielaniem pomocy humanitarnej i pomocy doraźnej

fot. Karol Kierzkowski / Wydział Prasowy KG PSP

Planowane wydatki będą miały charakter działań interwencyjnych, podejmowanych adekwatnie do trudnego do określenia wielkoskalowego zagrożenia, spowodowanego siłami natury lub celowym działaniem człowieka (np. awaria elektrowni jądrowej w kraju sąsiednim i rozprzestrzenianie się na terytorium RP obłoku skażonego powietrza, wielkoobszarowe skażenie chemiczne terenu, pożary wielkoobszarowe, nawałnice, powodzie błyskawiczne, roztopowe i letnie wezbrania rzek, awarie obiektów hydrotechnicznych, masowy napływ uchodźców, morskie katastrofy w polskiej strefie odpowiedzialności SAR).

Dalsze kroki legislacyjne

Zaprojektowane rozwiązania ustawowe wymagają również doprecyzowania w postaci aktów wykonawczych. Obecnie w ramach procesu uzgodnień wewnątrzresortowych Komenda Główna PSP uczestniczy w planowaniu 19 projektów aktów wykonawczych do ustawy, koordynowanych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, m.in. dotyczących ewakuacji ludności, warunków technicznych budowli ochronnych, szkoleń, ćwiczeń, ewidencji zasobów ochrony ludności, rodzajów alarmów i komunikatów, sposobu ich ogłaszania i odwoływania.

Ustawa wprowadza również zmianę definicji działań ratowniczych i nową definicję działań pomocowych. W związku z powyższym oraz zmianą delegacji do rozporządzenia w sprawie szczegółowej organizacji KSRG niezbędne będzie opracowanie nowego przepisu. Czas na wdrożenie nowego rozporządzenia o KSRG to 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o OL i OC. Przewidziano również wydanie nowych rozporządzeń w sprawie szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego i wyłączania ich z systemu oraz warunków współpracy tych jednostek z krajowym systemem ratowniczo-gaśniczym.

Realizowane prace wymagają podkreślenia wielkiego zaangażowania całego kierownictwa Komendy Głównej PSP, przy wiodącej roli pracowników Biura Ochrony Ludności, w wypracowywanie nowych kierunków rozwiązań i koordynowanie prac. Podkreślić należy również nieodzowny udział pracowników innych biur Komendy, w tym Biura Prawnego, Biura Przeciwdziałania Zagrożeniom, Krajowego Centrum Koordynacji Ratownictwa, Biura Informatyki i Łączności, Biura Logistyki, Biura Edukacji, Inspektoratu Ochrony Informacji Niejawnych i Spraw Obronnych oraz Akademii Pożarniczej. Wszystkie zaangażowane w prace osoby wykazały cenne wsparcie i profesjonalizm w przygotowaniu nowych rozwiązań prawnych w ramach swojej działalności merytorycznej.

 st. bryg. Mariusz Lenartowicz jest dyrektorem Biura Ochrony Ludności KG PSP