Cele i wyzwania legislacyjne

Jeżeli chodzi o przyszłość, jednego tylko jestem pewien - będzie ona zupełnie inna niż teraźniejszość i w dłuższej perspektywie nie sposób jej przewidzieć. Widzimy przecież, jak nasze zamierzenia, plany i strategie zweryfikowały pandemia i wojna w Ukrainie.

Nie oznacza to jednak, że nie należy planować i zakładać odległych celów, zwłaszcza na poziomie strategicznym. Trzeba, będąc otwartym na możliwe zmiany, znać kierunek, w którym się podąża, ustawiać drogowskazy i ustalać kamienie milowe. Wtedy można zbliżać się do ważnego celu i ostatecznie go osiągnąć.

Zarówno ja, jak i zespół Biura Przeciwdziałania Zagrożeniom Komendy Głównej PSP, którego pracami kieruję w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej, mamy cele dalekosiężne i cele pośrednie. Zależy nam, by je zrealizować w dłuższej lub krótszej perspektywie czasowej, zależnie od okoliczności. Przede wszystkim dążymy do zapewnienia optymalnego poziomu bezpieczeństwa obywateli naszego kraju, przedsiębiorstw, majątku, a także środowiska. Optymalnego, czyli idąc za „Słownikiem języka polskiego” PWN, „najlepszego z możliwych w jakichś warunkach”.

Aby go osiągnąć, konieczne jest zapewnienie takiego otoczenia prawnego w obszarze ochrony przeciwpożarowej, które będzie tworzyło sprawnie funkcjonujący system zapobiegania pożarom i innym miejscowym zagrożeniom. Z jednej strony przepisy muszą być jednoznaczne i zrozumiałe, a z drugiej przystawać w możliwie największym stopniu do rzeczywistości i potrzeb. Zatem mówiąc o przyszłości, musimy mówić o zmianach w obowiązującym prawie.

Ustawa o ochronie przeciwpożarowej

Zacznę od podstawowego aktu prawnego, który reguluje funkcjonowanie ochrony przeciwpożarowej w Polsce - od ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zdajemy sobie sprawę, że choć funkcjonuje ona poprawnie, to jednak, jako uchwalona w 1991 r., może nie do końca odpowiadać wszystkim współczesnym wyzwaniom. Oczywiście jest stale nowelizowana, ale przewidujemy, że w ciągu kilku najbliższych lat rozpoczną się szerokie konsultacje i prace nad uchwaleniem nowej ustawy, która uporządkuje i ureguluje wiele obszarów funkcjonowania ochrony przeciwpożarowej w zakresie zapobiegania powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Poniżej odniosłem się do kilku z nich.

Prawa, obowiązki, odpowiedzialność, fachowość

Zaczynając od rzeczy oczywistych - z pewnością w przepisie rangi ustawowej potrzebne jest określenie w sposób jednoznaczny obowiązków oraz czynności zabronionych z zakresu ochrony przeciwpożarowej wobec władających obiektami lub terenami, a także wobec ich użytkowników, przedsiębiorstw etc. Regulacje powinny odnosić się również do odpowiedzialności za nieprzestrzeganie przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz za nierzetelne wykonywanie czynności z tego obszaru.

Zasadne wydaje się również określenie wymagań kwalifikacyjnych wobec osób wykonujących określone czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej, takich jak projektowanie i wykonywanie urządzeń przeciwpożarowych i biernych zabezpieczeń przeciwpożarowych, a także przeprowadzanie przeglądów technicznych, konserwacji oraz napraw urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic. Dostrzegliśmy również potrzebę dostosowania do obecnych realiów wymagań kwalifikacyjnych wobec osób wykonujących takie czynności jak sporządzanie instrukcji bezpieczeństwa pożarowego czy oceny zagrożenia wybuchem. Wykształcenie średnie, dwutygodniowe przeszkolenie i nabycie uprawnień inspektora ochrony przeciwpożarowej bywa dalece niewystarczające, by sporządzić dokumenty o odpowiedniej jakości merytorycznej.

Niewykluczone, że w tej ustawie mogłoby się znaleźć miejsce na określenie wymogu dotyczącego okresowych (np. raz na 5 lat) przeglądów wybranych obiektów budowlanych pod kątem spełniania przez nie wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W naszej ocenie powinien on dotyczyć co najmniej obiektów, których projekty budowlane muszą być uzgadniane pod względem ochrony przeciwpożarowej i które podlegają odbiorom PSP. Zauważyliśmy, że ogromny wysiłek wkładany w proces zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych na etapie ich wznoszenia, związany ze stosowaniem „certyfikowanych” wyrobów, sporządzaniem projektów w uzgodnieniu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, odbiorem ze strony PSP, bywa marnowany wskutek ich niewłaściwego użytkowania. Nawet najlepsze zabezpieczenia przeciwpożarowe, czynne czy bierne, wymagają ciągłego utrzymywania w odpowiednim stanie technicznym i funkcjonalnym, by zapewnić skuteczność ich działania.

Odbiory obiektów budowlanych

Warto, by ustawa, o której mowa, określała również nowoczesny sposób weryfikacji wymagań ochrony przeciwpożarowej przy przekazywaniu obiektów budowlanych do użytkowania. Zwłaszcza w przypadku dużych obiektów, skomplikowanych w aspekcie przyjętych rozwiązań z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, obecny sposób dokonywania odbiorów przez PSP w terminie 14-dniowym bywa problematyczny i nieadekwatny do możliwości organu PSP szczebla powiatowego, a przy tym nie zapewnia inwestorowi możliwości przeprowadzenia tego procesu w sposób elastyczny i dostosowany do jego potrzeb (np. w umówionych z nim terminach, etapowo, czy też jeszcze przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych).

W tym zakresie można rozważać udział w procedurze odbioru strony trzeciej działającej na zasadach działalności gospodarczej, której funkcjonowanie będzie regulowane przepisami ustawy i nadzorowane przez organy państwa (np. PSP) - sprawdziło się to w przypadku rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, na których delegowano uprawnienia organów PSP dotyczące uzgadniania projektów budowlanych. Przed zgłoszeniem obiektu do PSP strona trzecia (np. wykwalifikowany inspektor z odpowiednimi uprawnieniami lub wyspecjalizowana jednostka badawczo-rozwojowa) mogłaby np. dokonywać oceny przyjętych rozwiązań z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, przeprowadzać próby i badania funkcjonowania urządzeń przeciwpożarowych, weryfikować zastosowane wyroby służące bezpieczeństwu pożarowemu, a także kompletność dokumentacji. Obiekt przygotowany w ten sposób do odbioru przed jego przeprowadzeniem przez PSP uzyskiwałby od strony trzeciej certyfikat zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Rola organu kontrolnego PSP sprowadzałaby się w takim przypadku do:

• potwierdzenia, że inwestor dysponuje takim certyfikatem i wyrywkowej weryfikacji jego rzetelności w odniesieniu do stanu faktycznego;
• oceny kwestii kluczowych z punktu widzenia bezpieczeństwa użytkowników obiektu i ekip ratowniczych, np. warunków ewakuacji, odporności ogniowej elementów obiektu oraz warunków prowadzenia działań ratowniczych.

Przeprowadzana przez PSP kontrola byłaby zatem ograniczona w czasie i odbiurokratyzowana, a inwestor mający certyfikat byłby prawie pewien pozytywnego rozstrzygnięcia ze strony organu. Ograniczyłoby to obciążenie PSP działalnością związaną z przekazywaniem obiektów budowlanych do użytkowania i w konsekwencji zwiększyłoby potencjał formacji w pozostałych obszarach związanych z działalnością kontrolno-rozpoznawczą.

Akty wykonawcze

Przedstawione rozważania o charakterze koncepcyjnym odnoszą się zaledwie do małego wycinka tematycznego, którego mogłaby dotyczyć nowa ustawa, a przedstawione propozycje są tylko jednymi z możliwych rozwiązań. Wariantów jest wiele, ale chciałbym podkreślić, że w każdym z nich wymagana jest nowelizacja trzech aktów wykonawczych do ustawy, bardzo istotnych z punktu widzenia profilaktyki przeciwpożarowej, tj. rozporządzeń ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie:

• ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów,
• przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych,
• wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania.

Działania w tym zakresie już są podejmowane. Warto podkreślić, że w przypadku drugiego z wymienionych rozporządzeń przyszłe zmiany będą uwzględniały wyniki projektów naukowo-badawczych realizowanych ze środków Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z inicjatywy Komendy Głównej PSP.

Inne akty prawne określające wymagania ochrony przeciwpożarowej

Przepisy techniczno-budowlane

Na tym potrzeby zmian legislacyjnych w zakresie ochrony przeciwpożarowej się nie kończą, gdyż znaczna część wymagań w tym obszarze zawarta jest w aktach wykonawczych do innych ustaw, a zwłaszcza w przepisach techniczno-budowlanych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone obiekty budowlane i ich usytuowanie (wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane). Przepisy te, ujęte w wielu rozporządzeniach przez różnych ministrów, zostaną uchylone z dniem 20 września 2024 r. na mocy jednej z regulacji ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami - do tego czasu właściwi ministrowie powinni zastąpić je nowymi aktami prawnymi. Zatem już w najbliższym czasie czeka nas ogromny wysiłek legislacyjny, aby wymagania z zakresu bezpieczeństwa pożarowego dla obiektów budowlanych ukształtować w tych aktach prawnych w sposób nowoczesny, z uwzględnieniem możliwości, jakie daje nam postęp techniczny, w aspekcie potrzeb rozwijającej się gospodarki oraz ochrony przeciwpożarowej.

Szczególne znaczenie wymagań stawianych budynkom

W tym kontekście warto zwrócić szczególną uwagę na rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które wyda minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Jest ono kluczowym aktem prawnym z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej, ponieważ dotyczy bezpieczeństwa pożarowego budynków, czyli grupy obiektów budowlanych występujących najbardziej powszechnie, w których przebywają ludzie i których właściwe wykonanie ma szczególne znaczenie z punktu widzenia zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ich użytkowników.

Obecnie wymagania w przedmiotowym zakresie określa rozporządzenie ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., którego przepisy w znacznej mierze odpowiadają poziomowi rozwoju naszego kraju w końcowych latach XX w. Przy kształtowaniu nowych regulacji z jednej strony należy uwzględniać dotychczasowe uregulowania i dążyć do zmian ewolucyjnych, jednak z drugiej strony mieć na względzie ogromny postęp i rozwój społeczno-gospodarczy kraju, jaki miał miejsce na przestrzeni lat 2002-2022. Uwzględnić trzeba też dotychczasowe doświadczenia i zidentyfikowane potrzeby dotyczące racjonalizacji obowiązujących dotychczas wymagań, niejednokrotnie krytykowanych przez inwestorów, projektantów, rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz funkcjonariuszy PSP kontrolujących budynki przed przekazaniem ich do użytkowania lub uczestniczących w uzgadnianiu rozwiązań zamiennych w stosunku do tych wymagań. Niezbędna lista koniecznych zmian jest długa, a potrzeba ich wprowadzenia wynika m.in. z niejasności przepisów oraz nieadekwatności części wymagań w stosunku do aktualnego poziomu zagrożeń oraz rozwoju technicznego.

Inne ustawy i akty wykonawcze

Przepisy określające funkcjonowanie ochrony przeciwpożarowej oraz wymagania w tym zakresie mają oczywiście kluczowe znaczenie dla zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa. Z uwagi na ograniczenia odniosłem się jedynie do wybranych obszarów, pomijając chociażby ustawy Prawo ochrony środowiska, o lasach, o odpadach, a tym samym wiele aktów wykonawczych do nich. W nich również pojawią się zmiany z takich samych powodów, jak te scharakteryzowane w odniesieniu do ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

PSP spajająca system ochrony przeciwpożarowej

Chciałbym także zwrócić uwagę na przepisy ustawy o PSP i aktów wykonawczych do niej, regulujące działanie naszej formacji w obszarze kontrolno-rozpoznawczym. Naszym celem jest nowelizacja tych przepisów w taki sposób, aby zadania w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz rozpoznawania zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń wykonywane były możliwie efektywnie. W tym kontekście widzimy potrzebę wprowadzenia zmian ograniczających działania biurokratyczne i upraszczających procedury powiązane z czynnościami kontrolno-rozpoznawczymi, jak również konieczność cyfryzacji naszych działań przez wprowadzenie jednolitego systemu wspomagania takich czynności.

Dość zaawansowane są prace powołanego przez komendanta głównego PSP zespołu roboczego do spraw opracowania projektu nowelizacji przepisów i zasad regulujących obszar przeprowadzania czynności kontrolno-rozpoznawczych oraz prowadzenia postępowań pokontrolnych. Zespół składa się z doświadczonych prewentystów z terenu całego kraju. Z pewnością wiele pomysłów i założeń wypracowanych przez to gremium będzie stanowiło podstawę zmian legislacyjnych. Jednak nowelizacja przepisów w tym zakresie to zadanie na kolejne lata.

W najbliższym czasie planujemy zaś uprościć funkcjonujące w PSP zasady działania określone w metodykach i wytycznych dotyczących realizacji zadań kontrolno-rozpoznawczych. Już teraz podjęliśmy prace zmierzające do nowelizacji „Metodyki prowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych, mających na celu rozpoznawanie zagrożeń pożarowych oraz realizację nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych” z 2016 r.

Do sprawnego funkcjonowania PSP w obszarze kontrolno-rozpoznawczym niezbędne są również odpowiednio zmotywowane i przygotowane kadry. Aby je budować, konieczne wydaje się uatrakcyjnienie służby zarówno pod względem finansowym, jak i możliwości rozwoju zawodowego funkcjonariuszy i pracowników realizujących omawiane zadania. Przy nowelizacji właściwych przepisów na ten aspekt zamierzamy zwrócić uwagę w sposób szczególny.

Podsumowanie

Konieczne jest dostosowywanie przedsięwzięć legislacyjnych podejmowanych przez PSP do nowych okoliczności i wyzwań, jakie stawia przed nami stale zmieniająca się rzeczywistość. Jestem przekonany, że za kolejne 5 lat problemy, które poruszamy dzisiaj, będą już nieaktualne. Z doświadczenia wiem, że pojawi się ich więcej i będą dotyczyły innych, często zupełnie nowych obszarów. Realizując misję komendanta głównego PSP, centralnego organu administracji rządowej w sprawach ochrony przeciwpożarowej, koordynującego wykonywanie zadań PSP w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych, stale dążymy do zapewnienia takich regulacji i wymagań w systemie prawnym ochrony przeciwpożarowej, aby mieszkańcy naszego kraju mieli zapewniony najwyższy poziom bezpieczeństwa.

Połączenie optymalnych i właściwych merytorycznie, a przy tym jednoznacznych przepisów z działalnością kontrolno-rozpoznawczą PSP oraz dobrą organizacją krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego daje w mojej ocenie rękojmię osiągnięcia tego celu przy akceptowalnym ze społeczno-gospodarczego punktu widzenia poziomie kosztów.