Ratownictwo i ochrona ludności

Bezpieczeństwo cywilne w krajach Europy

Kategoria: Ratownictwo i ochrona ludności

Kraje europejskie, a wśród nich Polska, stoją w obliczu wielu zagrożeń. Na powodzie, ataki terrorystyczne, katastrofy przemysłowe czy epidemie powinny być więc doskonale przygotowane. A jak jest w rzeczywistości?

 Dziś największą wagę przywiązuje się do zagrożeń niemilitarnych. W tym kontekście system bezpieczeństwa cywilnego (civil security system) można zdefiniować jako mechanizmy, politykę publiczną i struktury wykonawcze tworzone przez kraj lub region w celu ochrony danego terytorium przed nagłymi niemilitarnymi zagrożeniami bezpieczeństwa ludzi i/lub funkcjonowania infrastruktury krytycznej. Taki system powstał w każdym europejskim kraju, ma chronić bezpieczeństwo obywateli. Można powiedzieć, że jest to podstawowe zadanie spoczywające na suwerennym państwie. W zależności od tradycji, uwarunkowań administracyjnych i prawnych systemy bezpieczeństwa cywilnego mają odmienny kształt i odmienne nazwy: zarządzanie kryzysowe (emergency management, crisis management, disaster management), ochrona ludności (civil protection), obrona cywilna (civil defence) itd. Obywatele oczekują, że ich rządy przygotują odpowiednie procedury i zasoby, by zapewnić im ochronę przed potencjalnymi zagrożeniami, a w razie wystąpienia zdarzenia kryzysowego – szybko przywrócić stabilność.

bez cyw rys 1

Rys. 1. Percepcja zagrożeń – Polska na tle średniej dla krajów UE. Wykres przedstawia odpowiedzi na pytanie: „Która z wymienionych klęsk żywiołowych lub katastrof spowodowanych przez człowieka jest największym zagrożeniem w Państwa kraju?”. Źródło danych: Eurobarometr nr 328 (Eurobarometr 2009, badanie przeprowadzone w 27 krajach), http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_328_en.pdf, opr. własne

Systemy bezpieczeństwa cywilnego w Europie różnią się na poziomie struktur organizacyjnych, przepisów prawnych i sposobów działania. Tradycje poszczególnych krajów wyznaczają sposoby prowadzenia działań na rzecz bezpieczeństwa i ochrony obywateli przed zagrożeniami. Każdy z systemów ewoluował w niepowtarzalnym kontekście historycznym i kulturowym, jest zakorzeniony w specyficznych ramach prawnych i konstytucyjnych, składa się z innych podmiotów i jest odmiennie regulowany. Różne są jego relacje z podmiotami sektora prywatnego.

Zakres obowiązków względem obywateli także jest inny. Biorąc pod uwagę rozmaitość zagrożeń w poszczególnych krajach, znaczna różnorodność organizacyjna w obszarze zarządzania kryzysowego nie jest niczym złym. Europa musi się jednak zmierzyć także z kryzysami transgranicznymi - przekraczającymi granice polityczne, geograficzne i działów administracji. Specyfika krajowych systemów bezpieczeństwa cywilnego musi więc zostać lepiej poznana pod kątem możliwości współpracy w przeciwdziałaniu zagrożeniom.

ANVIL: Mapowanie systemów bezpieczeństwa cywilnego
Projekt ANVIL (Analysis of Civil Security Systems in Europe), finansowany przez Komisję Europejską w ramach 7. Programu ramowego i realizowany w latach 2012-2014, miał na celu zbadanie kluczowych różnic i podobieństw w krajowych systemach bezpieczeństwa cywilnego w Europie. Zgromadzono dane porównujące strukturę systemów i praktyki. Badania dotyczyły tego, czy i w jakim zakresie różnorodność tych struktur wpływa na bezpieczeństwo i ochronę obywateli Europy. Projekt ANVIL składał się z analiz 22 krajowych systemów bezpieczeństwa cywilnego w Europie. Przeprowadzono też badanie ośmiu organizacji regionalnych zajmujących się bezpieczeństwem.

bez cyw mapa

Mapa 1. Kraje objęte badaniem w projekcie ANVIL, opr. własne

Zasadnicze pytanie postawione w trakcie badań brzmiało: czy i jak można zmierzyć efektywność europejskich systemów bezpieczeństwa? Należy pamiętać, że odmiennie zorganizowane systemy mogą być równie skuteczne w radzeniu sobie z zagrożeniami. W ostatnich latach mogliśmy przecież obserwować pożary lasów w południowej Europie, ogromne trzęsienie ziemi we Włoszech, powodzie w Europie Wschodniej, ataki terrorystyczne w Wielkiej Brytanii i Hiszpanii, katastrofy przemysłowe we Francji czy awarie infrastruktury krytycznej w Skandynawii. Systemy bezpieczeństwa cywilnego, choć zasadniczo są trwałe, ewoluują - w odpowiedzi na kryzysy. Intencją projektu ANVIL było porównanie ich, by sprawdzić, czy w poszczególnych krajach dają się zauważyć ogólniejsze trendy i zmiany. Jednocześnie chodziło o zbadanie, jaką rolę w koordynacji systemów bezpieczeństwa cywilnego mogłaby odegrać UE. 

bez cyw rys 2

Rys. 2. Rodzaje zdarzeń kryzysowych z lat 2000-2014 w badanych krajach. Źródło danych: raporty krajowe projektu ANVIL, opr. własne

Przebudowa systemów bezpieczeństwa cywilnego

Od zakończenia zimnej wojny wszystkie systemy bezpieczeństwa cywilnego przeszły daleko idące reformy. Zarysowała się wyraźna tendencja do tworzenia zintegrowanych systemów bezpieczeństwa, obejmujących wiele typów ryzyka (multi-hazard approach). Widać także efekt wzajemnego podpatrywania rozwiązań w obszarze oceny ryzyka czy podejścia niemilitarnego. We wszystkich badanych krajach siły zbrojne regularnie biorą udział w działaniach w zakresie bezpieczeństwa cywilnego, zwłaszcza w przypadku wyjątkowych i długotrwałych kryzysów. Rola sił zbrojnych i sposób ich wykorzystania w tym zakresie w każdym kraju wygląda jednak zupełnie inaczej.

Zróżnicowanie organizacyjne systemów bezpieczeństwa cywilnego
Stopień decentralizacji systemów bezpieczeństwa cywilnego różni się znacznie w poszczególnych krajach, co odzwierciedla różne tradycje kulturowe i rozwiązania instytucjonalne. Zaangażowanie operacyjne władz lokalnych i regionalnych jest zwykle duże, zwłaszcza w przypadku służb ratowniczych i straży pożarnych. Poziom decentralizacji jest mniejszy w odniesieniu do służb zajmujących się wyspecjalizowanymi i złożonymi zagrożeniami, takimi jak epidemie lub katastrofy jądrowe. Kraje w Europie Północno-Zachodniej mają zdecentralizowane formy organizacji, podczas gdy w Europie Południowo-Wschodniej i Wschodniej/Środkowej - zwłaszcza w krajach bałtyckich i na Bałkanach - systemy są bardziej scentralizowane. Pod względem zarządzania kryzysowego w większości krajów władze lokalne zachowują uprawnienia do dużej samodzielności, z możliwością zwracania się o pomoc do władz ponadlokalnych. Nacisk na przeciwdziałanie zagrożeniom naturalnym i wywoływanym przez człowieka przyczynił się do odejścia do zarządzania wojskowego i sterowania na poziomie centralnym.

W większości z 22 krajów objętych badaniem zasady ogłaszania stanu klęski żywiołowej są prawnie uregulowane. Tylko cztery z nich (Austria, Chorwacja, Szwecja i Szwajcaria) nie mają takich przepisów.
Występujące w systemach różnice dotyczą liczby podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo obywateli oraz ich struktur wykonawczych. Zazwyczaj zarządzanie kryzysowe w sensie operacyjnym stanowi wspólną odpowiedzialność kilku lokalnych służb, szczególnie straży pożarnej, ratownictwa medycznego, policji i wolontariuszy organizacji ratowniczych. Istnieje wiele różnych stałych lub doraźnych centrów zarządzania kryzysowego. Nawet państwa federalne, takie jak Niemcy i Szwajcaria, podjęły pewne kroki, by zaprojektować dla całego kraju ośrodki koordynacji działań w sytuacjach kryzysowych.

Udział wolontariuszy i obywateli
Obowiązki obywateli dotyczące sytuacji zagrożenia wiążą się z gwałtownymi kryzysami, gdy to obywatele muszą podejmować pewne działania na wniosek organów operacyjnych (zwłaszcza w trakcie stanu wyjątkowego lub klęski żywiołowej). Wymogi związane z przygotowaniami do sytuacji kryzysowych są rzadko spotykane. W niektórych krajach istnieją przepisy obligujące do określonych działań na rzecz ochrony ludności lub obowiązkowych ubezpieczeń. Są też kraje gdzie nie ma żadnych formalnych zobowiązań nakładanych na obywateli w tym obszarze (Malta, Holandia i Serbia).

W większości krajów wolontariusze włączają się budowanie bezpieczeństwa cywilnego. Państwa środkowej Europy (np. Austria) traktują organizacje wolontariackie (zwykle są to ochotnicze straże pożarne) jako jeden z podstawowych elementów swoich systemów bezpieczeństwa. W innych krajach (np. Wielkiej Brytanii) istnieją nieformalne formy dobrowolnego udziału obywateli w systemie.

bez cyw rys 3

Rys. 3. Liczba zarejestrowanych wolontariuszy na 1000 mieszkańców w krajach europejskich. Źródło danych: raporty krajowe ANVIL, opr. własne

Badania opinii pokazują, że obywatele krajów europejskich oczekują od swoich rządów zapewnienia im podstawowej ochrony przed zagrożeniami. Katastrofy nie budzą jednak większej troski Europejczyków. Ważniejsze od zagrożenia bezpieczeństwa są inne sprawy – wzrost gospodarczy, bezrobocie lub ochrona środowiska.
Poziom względnego poczucia bezpieczeństwa różni się w poszczególnych krajach. Na południu Europy i w nowych krajach członkowskich UE mieszkańcy mają większe obawy niż w krajach starej Unii i na północy.

Rola sektora prywatnego
W większości badanych krajów podmioty prywatne są wyraźnie mniej zaangażowane w ochronę ludności i zarządzanie kryzysowe niż organizacje non-profit. Zlecanie podstawowych zadań w zakresie zarządzania kryzysowego podmiotom prywatnym jest rzadkością.
Prywatne firmy zwykle odgrywają ograniczoną rolę i są angażowane jedynie do realizowania prawnych wymogów bezpieczeństwa i zadań specjalnych w sytuacjach kryzysowych związanych z zakładami produkcyjnymi i infrastrukturą.
Mniejsze z nowych państw członkowskich UE (np. kraje bałtyckie) wydają się bardziej zainteresowane współpracą między agencjami rządowymi i podmiotami prywatnymi niż ma to miejsce w krajach północno-zachodniej Europy.
Od pozostałych krajów odbiega zdecydowanie Wielka Brytania, gdyż rola sektora prywatnego jest znaczna.

Można dostrzec tendencję do kontraktowania zadań związanych z bezpieczeństwem cywilnym z podmiotami nastawionymi na zysk w przypadku „nowych” obszarów bezpieczeństwa, takich jak ochrona infrastruktury krytycznej i cyberprzestrzeni.
Wymagają one specjalistycznej wiedzy oraz współpracy z operatorami infrastruktury i technologii. W różnych krajach przekłada się to na wiele publiczno-prywatnych platform koordynacji i wymiany informacji (np. w Austrii, Finlandii, Niemczech, Włoszech, Szwajcarii i Wielkiej Brytanii). Są one wspierane przez inicjatywy polityczne i badawcze UE.

Skuteczność
W krajach europejskich nie bada się systematycznie skuteczności działania struktur zarządzania kryzysowego i ochrony ludności. Ich analizy i oceny dokonywane są najczęściej przy okazji dochodzeń w związku z zaistniałymi kryzysami czy katastrofami. Oceny te mają charakter kontroli lub dochodzeń. Ich liczba jest zróżnicowana, w zależności od kultury politycznej i liczby katastrof. W większości krajów nie da się podać dokładnych statystyk.

W Holandii i Szwecji kontrole są planowe i częste. W większości krajów jednak oceny działania służb są raczej rzadkie. Kontrole różnią się też stylem i metodologią ocen: od sformalizowanych i obowiązkowych ocen dokonywanych przez zewnętrznych ekspertów po oceny polityczne ad hoc. Większość ocen wskazuje na dość dobre przygotowanie systemów do większości zagrożeń, choć widać też kwestie wymagające poprawy, zwłaszcza na tle konkretnych wydarzeń kryzysowych.
Oceny są zróżnicowane i dokonywane raczej niesystematyczne, co sprawia, że trudno jednoznacznie ocenić ogólną skuteczność systemów bezpieczeństwa cywilnego w poszczególnych krajach. To pokazuje wyzwania, ale również możliwości bardziej intensywnego zaangażowania UE w oceny porównawcze i wzajemne uczenie się od siebie krajów europejskich.

Koszty i efektywność
Ocena efektywności wydatków jest jednym z najmniej rozwiniętych aspektów krajowych systemów bezpieczeństwa cywilnego. Tylko kilka krajów rozpoczęło systematyczniejsze gromadzenie danych i wykorzystanie oceny ponoszonych inwestycji w tym obszarze. Ogólnie rzecz biorąc, większość rządów nie ma jasnego obrazu, ile system bezpieczeństwa cywilnego i zarządzania kryzysowego tak naprawdę kosztuje. Po części wyjaśnieniem tego braku danych mogą być trudności związane z pomiarami. Bezpieczeństwo wewnętrzne w wielu przypadkach nie jest spójne z innymi strukturami administracji, lecz stanowi zadanie przekrojowe, które – w zależności od definicji – pokrywa się z innymi działami administracji: ochroną zdrowia publicznego, transportem, energią itd. Ponadto decentralizacja zarządzania kryzysowego często prowadzi do finansowania wielopoziomowego, w którym ważną rolę odgrywają władze lokalne. W konsekwencji nie istnieją jednoznaczne kryteria oceny kosztów, które pozwoliłyby wydajniej balansować między potrzebą zapewnienia społeczeństwu bezpieczeństwa a ograniczeniami fiskalnymi. Poziom wydatków generalnie uznawany jest jednak za adekwatny do potencjalnych zagrożeń. Efektywność tych wydatków nie jest traktowana jako kwestia o podstawowym znaczeniu. W wielu krajach wskazuje się, że większym problemem jest niedofinansowanie obszaru bezpieczeństwa cywilnego niż nadmierne wydatki.

Zaufanie
Bezpieczeństwo wewnętrzne w badanych krajach Europy charakteryzuje się niskim stopniem upolitycznienia i zasadniczo nie budzi kontrowersji. W ciągu ostatniej dekady zmiany rządów nie wpływały istotnie na systemy zarządzania kryzysowego. Liderzy polityczni w kilku przypadkach wykorzystali działania kryzysowe do celów politycznych – osiągania konsensusu lub przeciwstawiania się rządowi. Kwestie sporne w dziedzinie zarządzania kryzysowego rzadko rozwiązywane są w sądzie, a wiążą się głównie z odszkodowaniami po katastrofach. W żadnym kraju nie można też wskazać przypadku głębokiego spadku zaufania społeczeństwa do rządu po katastrofie, mimo pewnych zauważalnych kryzysów, jak np. podczas trzęsienia ziemi w L'Aquila we Włoszech.
Większość obywateli krajów europejskich wydaje się mieć pozytywny stosunek do systemów bezpieczeństwa cywilnego i czuje się na ogół bezpieczne, choć istnieją różnice w poczuciu bezpieczeństwa. Obywatele nowych krajów członkowskich w mniejszym stopniu uznają, że w ich państwach robi się wystarczająco dużo, by zapobiec klęskom żywiołowym lub katastrofom spowodowanym przez człowieka.

bez cyw rys 4
Rys. 4. Mój kraj robi wystarczająco dużo, by radzić sobie z klęskami żywiołowymi i katastrofami spowodowanymi przez człowieka. Odpowiedzi: „Zgadzam się” w postaci procentowej. Źródło danych: Eurobarometr nr 371 (Eurobarometr 2011). http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_371_en.pdf, opr. własne

Pomoc międzynarodowa
Wszystkie badane kraje mają podpisane wielostronne umowy dotyczące koordynacji bezpieczeństwa cywilnego. Ramy prawne dla pomocy zewnętrznej i transgranicznej są dobrze rozwinięte, mimo kilku wyjątków, gdzie istnieją napięcia polityczne między sąsiadami.
Większość badanych krajów podpisała formalne umowy dwustronne w sprawie pomocy w nagłych wypadkach z prawie wszystkimi sąsiadami. Lokalna współpraca transgraniczna podczas sytuacji kryzysowych często opiera się na wypracowanych operacyjnych kontaktach służb i agencji z sąsiadujących krajów. W latach 2000-2012 tylko cztery kraje otrzymały pomoc podczas poważnych sytuacji kryzysowych więcej niż dwukrotnie (Francja, Węgry, Włochy, Słowacja), a sześć krajów jeden raz lub dwa razy (Czechy, Irlandia, Polska, Rumunia, Szwecja, Wielka Brytania). Dwanaście krajów nie korzystało z pomocy (Austria, Chorwacja, Estonia, Finlandia, Niemcy, Łotwa, Litwa, Malta, Holandia, Norwegia, Serbia, Szwajcaria). Uzyskiwanie pomocy nie wiąże się z wielkością kraju, stopniem decentralizacji regionalnej czy lokalizacji lub sytuacją ekonomiczną. Niektóre państwa wydają się być skłonne do udzielania pomocy podczas misji międzynarodowych, lecz niechętnie proszą o pomoc w sytuacji, gdy same zostaną dotknięte katastrofą. Niemcy zdecydowanie prezentują postawę, że większe kraje powinny móc samodzielnie radzić sobie nawet z dużymi kryzysami.

Rola Unii Europejskiej
W ciągu ostatnich lat UE konsekwentnie buduje rozwiązania administracyjne służące krajom członkowskim pomocą w koordynacji działań na wypadek katastrof na obszarze Europy lub na zewnątrz. Mechanizm Ochrony Ludności UE powstały w 2001 r. jest obecnie w fazie reformy. Nowe inicjatywy, takie jak Centrum Reagowania Kryzysowego Komisji Europejskiej (ang. Emergency Response Coordination Centre), wzmacniają rolę UE. Europejczycy uważają, że wspólne działanie jest właściwszym sposobem działania w sytuacjach kryzysowych niż działania indywidualne poszczególnych państw. Pozytywna opinia dotycząca roli UE w kwestii bezpieczeństwa cywilnego przeważa w nowych krajach UE. W niektórych z największych państw członkowskich zauważalna jest niechęć do dalszego pogłębienia i centralizacji współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa cywilnego.

Państwa członkowskie w różnym stopniu korzystają z wniosków o pomoc w ramach Mechanizmu Ochrony Ludności. Francja aktywowała mechanizm pięć razy, Włochy - cztery, a Węgry – dwa. Większość państw jednak go nie aktywowała. Większa jest skłonność do przekazywania pomocy za pośrednictwem Mechanizmu niż do jej przyjmowania. Jeśli chodzi o pomoc finansową udzieloną przez UE w ramach Funduszu Solidarności, największe wsparcie finansowe otrzymały stosunkowo bogate państwa członkowskie. Francja i Włochy uzyskały je sześć razy, podczas gdy Rumunia cztery. Największymi beneficjentami w latach 2002-2012 były Włochy, Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Austria i Czechy.
Na poziomie politycznym rządy niektórych większych państw są sceptycznie nastawione do dalszej współpracy z UE w dziedzinie bezpieczeństwa cywilnego i zarządzania kryzysowego. Eurosceptycyzm elit politycznych w Wielkiej Brytanii kształtuje też postrzeganie roli UE w zakresie bezpieczeństwa cywilnego. Ochrona ludności jest uważana za kwestię bezpośrednio związaną z narodową suwerennością. Niemieccy urzędnicy na ogół skłonni są wspierać bardziej nieformalne formy współpracy i wymiany, ale sprzeciwiają się wprowadzeniu możliwości operacyjnego koordynowania działań z poziomu UE. Niemcy obawiają się ponadto, że współpraca z UE może spowodować, iż staną wobec konieczności ponoszenia obciążeń finansowych na rzecz państw członkowskich ze wschodniej i południowej Europy.

Co dalej?

Zgodnie z wynikami projektu ANVIL Unia Europejska powinna skupić się na roli promotora (wskazywanie prawdopodobnych przeszkód współpracy) oraz moderatora (wspieranie rozwoju systemów bezpieczeństwa cywilnego przez zapewnienie zasobów wiedzy i jej wymiany), zamiast dążyć do centralizacji modelu zarządzania (zatwierdzanie wiążących przepisów i wybór zalecanych działań). Z punktu widzenia Polski warto zauważyć, że kształt systemów bezpieczeństwa cywilnego w poszczególnych krajach jest wynikiem lokalnych tradycji i ich stopniowej ewolucji. Trudno więc wskazać na rozwiązania, które mogłyby być jednoznacznym wzorem dla innych. Więcej o projekcie na
http://anvil-project.net/.

Dr hab. Piotr Matczak jest pracownikiem Instytutu Socjologii na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Marcin Sadło jest magistrantem w Instytucie Socjologii na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.

 

Vera Karin Brazova (Uniwersytet Karola w Pradze, Czechy):

Wyniki projektu ANVIL pokazują, że trudno wskazać jednolity model zarządzania bezpieczeństwem cywilnym w Europie. Warto przyjrzeć się jednak krajom Europy Środkowej, gdzie ochrona ludności ma wiele cech wspólnych. Najważniejszą z nich jest duża rola straży pożarnej, która stanowi podstawową służbę operacyjną w systemie bezpieczeństwa cywilnego. Wysoki jest też poziom zaufania społecznego do strażaków. Mechanizmy bezpieczeństwa cywilnego spełniają oczekiwania obywateli.
We wszystkich krajach Europy Środkowej przeprowadzono istotne reformy systemów bezpieczeństwa cywilnego. Republika Czeska przeszła do tej pory najbardziej kompleksowe zmiany prawne i administracyjne w tej sferze. Obowiązujące regulacje prawne, w większości uchwalone w 2000 r., są wystarczające. W naszym kraju nie rozważa się obecnie żadnych zasadniczych zamian w prawie. System bezpieczeństwa cywilnego jest uważany za w pełni ukonstytuowany i został z powodzeniem przetestowany podczas kilku dużych powodzi.
System bezpieczeństwa cywilnego w Czechach opiera się głównie na dwóch ustawach z 2000 r.: ustawie o stanie kryzysu i ustawie o zintegrowanym systemie ratownictwa. Ważna jest również ustawa o regułach interwencyjnych działań ekonomicznych w sytuacjach kryzysowych regulująca przygotowanie i wykorzystywanie środków finansowych po ogłoszeniu stanu kryzysowego. Akty te są zakotwiczone w ustawie podstawowej z 1998 r. dotyczącej bezpieczeństwa, która uchwalana jest przez parlament kwalifikowaną większością głosów.
Na podstawie powyższych aktów prawnych wypracowano zintegrowane podejście do ryzyka - bez rozróżniania klęsk żywiołowych od ich przyczyn. Główna odpowiedzialność za realizację działań w zakresie przeciwdziałania zagrożeniom, a zwłaszcza za radzenie sobie z kryzysami, spoczywa na 14 czeskich regionach.
W praktyce zadania związane z bezpieczeństwem cywilnym są realizowane przez tzw. zintegrowany system ratownictwa (Integrovaný záchranný systém), który jest platformą operacyjną na wypadek kryzysu. W ramach systemu działa straż pożarna, medyczne służby ratunkowe i policja. Istnieje wiele innych służb, lecz pełnią one rolę pomocniczą. Najważniejsze z nich to ochotnicze straże pożarne i wojsko. Przez wprowadzenie zintegrowanego systemu ratownictwa zminimalizowano trudności z szybkim reagowaniem i koordynacją służb. System czeski posłużył jako inspiracja do stworzenia podobnej platformy na Słowacji.
W Czechach stany nadzwyczajne ogłasza się często. Wykorzystuje się je w „stanie zagrożenia” (stav nebezpečí) – na poziomie regionalnym i „stanie wyjątkowym” (nouzový stav) – ogłaszanym przez rząd centralny. Korzystanie z możliwości ogłaszania tych stanów wynika z tego, że są one rozumiane jako skuteczne narzędzia w czasie kryzysu. Umożliwiają stosowanie procedur pozwalających na wykorzystywanie rzeczowych rezerw państwowych, a tym samym udzielanie pomocy dotkniętym kryzysem jednostkom terytorialnym. Stan wyjątkowy jest ogłaszany niemal automatycznie, gdy duże obszary (kilka regionów) doświadcza kryzysu. Zakłada się, że należy dostosować poziom zarządzania kryzysowego do skali kryzysu, zgodnie z logiką pomocniczości. Stan wyjątkowy jak dotąd został ogłoszony czterokrotnie – w czasie powodzi w latach 2002, 2006, 2013 i wichury w 2007 r. Ogłoszenie stanu wyjątkowego nie oznacza awarii systemu bezpieczeństwa, wręcz przeciwnie – jest integralną częścią jego funkcjonowania.

 

Sanneke Kuipers (Crisisplan BV, Leiden, Holandia):

Kraje europejskie stoją przed trudnymi wyzwaniami bezpieczeństwa, które można nazwać kryzysami transgranicznymi. Wykraczają one poza granice terytorialne, oddziałują na różne sektory administracji i infrastruktury krytycznej, mają gwałtowny przebieg i zmienny charakter. Wymagają szybkiego reagowania w momentach napięcia i niepewności.
Ważna jest zatem współpraca państw europejskich z krajami sąsiadującymi, organizacjami regionalnymi, międzynarodowymi i sektorem prywatnym, by skoordynować działania antykryzysowe. W ramach integracji europejskiej w wielu sektorach widoczna jest standaryzacja. Krajowe systemy ochrony ludności i zarządzania kryzysowego pozostają jednak od siebie znacząco różne.
Unia Europejska udostępnia mechanizmy podejmowania decyzji i współpracy. Rozwój ponadnarodowej zdolności reagowania na sytuacje kryzysowe jest niewielki. UE ma słaby wpływ na ujednolicanie krajowych systemów reagowania kryzysowego. Ale za to odgrywa coraz większą rolę podczas kryzysów transgranicznych i klęsk żywiołowych. Państwa członkowskie utrzymały jednak pełną kontrolę nad ochroną ludności, zarządzaniem kryzysowym, działaniami na wypadek katastrof naturalnych i nad wyborem zadań, które chciałyby przekazać do UE.
Dopiero w ostatnich dziesięcioleciach UE zwiększyła swój wypływ na zapewnienie bezpieczeństwa cywilnego i reagowanie kryzysowe. W takich obszarach jak cło, handel, polityka monetarna, które są regulowane na poziomie ponadnarodowego prawodawstwa UE, państwa członkowskie nie zdecydowały się na przekazanie większych uprawnień UE do zapobiegania i reagowania na kryzysy transgraniczne. Niezależnie od wzrostu potencjału instytucjonalnego UE, należy przypuszczać, że rozwój polityk UE i jej możliwe zdolności interwencyjne będą łączyć się z obecnie wypracowanymi strukturami i działaniami na poziomie krajowym. Aby UE mogła w znaczący sposób zwiększyć zakres międzynarodowej współpracy i rozwinąć ponadnarodową zdolność zarządzania kryzysowego, należy przeanalizować różnice w obecnie działających krajowych systemach zarządzania kryzysowego.
Badania porównawcze zrealizowane w ramach projektu ANVIL w 22 państwach członkowskich UE pokazują, że zadania i obowiązki administracji, ramy prawne i praktyki operacyjne różnią się znacznie, ponieważ krajowe systemy są zakorzenione w kontekstach krajowych i unikalnych doświadczeniach historycznych. Wyniki badania ukazują następujące problemy: brak jednolitości i standaryzacji pojęć, wyraźnie odmienne rozwiązania prawne i proceduralne, różne struktury służb i agencji bezpieczeństwa cywilnego, uderzającą różnorodność dotyczącą form współpracy cywilno-wojskowej, różnice w centralizacji systemów bezpieczeństwa cywilnego.
Wskazane różnice sugerują, że odmienności systemów bezpieczeństwa cywilnego i praktyk między państwami członkowskimi mają w perspektywie najbliższych dziesięcioleci trwały charakter. Oznacza to, że najlepsze praktyki w poszczególnych krajach są trudne do przeniesienia na grunt innych państw europejskich. W ramach projektu ANVIL nie znaleziono „najlepszego rozwiązania”, a jedynie lokalnie systemy i sposoby pracy, dobrze działające i mające lokalne wsparcie.
Ambicje UE, aby zapewnić scentralizowane zarządzanie sytuacjami kryzysowymi lub by wspierać reformy systemów bezpieczeństwa cywilnego odgórnie, będą bezproduktywne tak długo, jak długo instytucje bezpieczeństwa cywilnego w poszczególnych krajach pozostaną od siebie dalece odmienne.
Tymczasem wzrasta prawdopodobieństwo kryzysów transgranicznych w wyniku katastrof żywiołowych i wywołanych przez człowieka, a także w konsekwencji wzrastającej integracji: rynków finansowych, rolnictwa, energii, technologii informacyjno-komunikacyjnych itd. Wraz z uznaniem istniejących różnic, zostały już jednak poczynione pierwsze kroki w kierunku pogłębienia kooperacji.

 

 James Rydock - koordynator projektu ANVIL (Research Management, Trondheim, Norwegia): 

Każdy projekt badawczy wyłoniony w ramach konkursu na finansowanie w ramach 7 Programu Ramowego i Horyzont 2020 opiera się na zaproszeniu Komisji Europejskiej do składania wniosków. Tekst zaproszenia dostarcza projektodawcom wskazówek, jak przygotować projekt, zaś oceniającym pozwala stwierdzić, czy warto go finansować, czy spełnia on założenia i czy pozwoli uzyskać oczekiwane rezultaty. W przypadku projektu ANVIL jedną z wytycznych było to, aby zwycięski projekt badawczy stanowił wkład w dyskusję nad modelem europejskiego bezpieczeństwa. Czy istnieje jeden model bezpieczeństwa odpowiedni dla wszystkich państw w Europie?
Wytyczne Komisji są precyzyjne i często bardzo szczegółowe, mimo tego przy tworzeniu założeń wniosku projektu badawczego wiele kwestii wymaga własnej interpretacji. Ten brak jednoznaczności wynika z tego, że założenia projektów badawczych nie są tworzone przez jedno autorytatywne ciało, lecz powstają w procesie konsultacji i kompromisu wielu zaangażowanych jednostek i instytucji, które mają swoje punkty widzenia i oczekują, że wynik projektu pomoże im w realizowaniu ich zadań.
Projektodawca musi wskazać, jakie będą oczekiwane wyniki projektu. Musi odczytać, co Komisja Europejska „miała na myśli” w zaproszeniu do składania ofert. Interpretacje jednak mogą być różne, co zawsze stwarza trudności przy przygotowywaniu oferty, dyskusji i nieporozumień.
W przypadku projektu ANVIL partnerzy projektu nie mieli do końca jasności, czym jest „unijna wartość dodana” projektu w odniesieniu do systemów bezpieczeństwa cywilnego w Europie. Było oczywiste, że wyniki – tak jak w przypadku innych unijnych projektów badawczych – powinny mieć znaczenie ponadnarodowe. W naszym przypadku istniały dwa punkty widzenia w ramach konsorcjum. Pierwsze zakładało, że wyniki powinny być przydatne dla wszystkich krajów europejskich, a nie tylko dla 22 krajów poddanych analizie. Hiszpania na przykład nie była częścią konsorcjum badawczego, ale jest częścią UE, a zatem wyniki projektu powinny być użyteczne i istotne dla hiszpańskich organów bezpieczeństwa cywilnego. Innymi słowy, „unijna wartość dodana” oznacza, że państwa europejskie powinny być w stanie uczyć się od siebie nawzajem, a projekt ANVIL powinien im w tym pomóc. Druga interpretacja zakładała, że wyniki powinny dostarczyć argumentów i przyczynić się do wzrostu znaczenia UE jako mediatora i promotora współpracy transgranicznej. Tak, by na poziomie UE powstała platforma koordynująca bezpieczeństwo cywilne.

Podpisy do zdjęć.

Rys. 1. Percepcja zagrożeń – Polska na tle średniej dla krajów UE. Wykres przedstawia odpowiedzi na pytanie: „Która z wymienionych klęsk żywiołowych lub katastrof spowodowanych przez człowieka jest największym zagrożeniem w Państwa kraju?”. Źródło danych: Eurobarometr nr 328 (Eurobarometr 2009, badanie przeprowadzone w 27 krajach), http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_328_en.pdf, opr. własne

Mapa 1. Kraje objęte badaniem w projekcie ANVIL, opr. własne

Rys. 2. Rodzaje zdarzeń kryzysowych z lat 2000-2014 w badanych krajach. Źródło danych: raporty krajowe projektu ANVIL, opr. własne

Rys. 3. Liczba zarejestrowanych wolontariuszy na 1000 mieszkańców w krajach europejskich. Źródło danych: raporty krajowe ANVIL, opr. własne

Rys. 4. Mój kraj robi wystarczająco dużo, by radzić sobie z klęskami żywiołowymi i katastrofami spowodowanymi przez człowieka. Odpowiedzi: „Zgadzam się” w postaci procentowej. Źródło danych: Eurobarometr nr 371 (Eurobarometr 2011). http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_371_en.pdf, opr. własne